КРИБ предлага свои промени в Закона за хазарта
Бизнес организацията смята, че в мотивите към законопроекта на Валери Симеонов има неверни твърдения и противоречиви логически заключения
~ 16 мин.
Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България (КРИБ) предлага свои промени в Закона за хазарта, които имат за цел да установят нови правила, които доразвиват настоящата уредба и създадат още по-силни гаранции срещу недобросъвестна реклама и търговска комуникация на хазартните игри. Проектът съдържа норми, насочени към опазване на интересите на децата и недопускане на въздействието на рекламата на хазарта върху тях и тяхното развитие, както и допълнения и разширяване на регулацията на рекламата на хазарта, като се въвеждат нови изисквания за всяка реклама.
От гледна точка на рекламите на хазартните игри са предвидени няколко мерки. Предвидено е в рекламните съобщения, отнасящи се до хазартни игри, да има предупреждение за риск от пристрастяване към хазарт и за евентуални загуби на пари. Рекламите трябва да съдържат информация, че хазартните игри могат да участват само пълнолетни дееспособни лица и че недееспособните могат да получават билети или талони за участие лотарии, тото и лото игри, и томболи само по дарение. Информацията може да бъде и чрез изобразяване на символ „18+“ или друг подходящ съобразно обстоятелствата начин. Също така трябва да съдържат послания, които подбуждат непълнолетните към участие в хазартни игри или да показват непълнолетни лица, които участват в хазартни игри.Тези правила не се прилагат в случаите, когато се изобразява или публикува единствено наименованието на игрите, на организатора или негови търговски марки.
В местата, където се провеждат хазартни игри, и в обектите, в които се продават билети, фишове, талони и другите удостоверителни знаци за участие в хазартни игри, на видимо място се поставя и подходящ според обстоятелствата надпис, изписан четливо, видимо и ясно, съдържащ означение, че в обекта се провеждат хазартни игри, че същите са забранени за непълнолетни лица, че недееспособните могат да получават билети или талони за участие лотарии, тото и лото игри, и томболи само по дарение, както и номера на горещата линия и предупреждение за пристрастяване към хазарт.
Представителите на организаторите в местата, където се провеждат хазартни игри, и в обектите, в които се продават билети, фишове, талони и другите удостоверителни знаци за участие в хазартни игри, преди допускане на лице за участие в игрите, съответно преди продажба на знаците, могат да поискат от него удостоверяване на неговата възраст чрез представяне на документ за самоличност. На лицата, които не докажат своето пълнолетие не се продават удостоверителни знаци, съответно не се допускат до участие в игрите.
Има и промени, свързани с игралните казина. Така например организаторите на хазартни игри в игрално казино, на игри с игрални автомати и на хазартни игри онлайн не трябва да допускат до участие в игрите лицата, които са вписани в Националния регистър за хазартно пристрастените, воден от Комисията. Тези организатори ще са длъжни да проверяват присъствието на съответното лице в регистъра преди допускането му до участие в игрите в игрално казино, съответно с игрални автомати, респективно преди регистрацията му за онлайн игри. Организаторите на други видове хазартни игри, които получат надлежна информация за включването на дадено лице в регистъра са длъжни да му откажат участие в тях след като направят проверка в регистъра за това обстоятелство.
В същото време предложенията не съдържат силно рестриктивните мерки, насочени към непряката реклама и разпространението на „мекия хазарт“, предложени от партията на вицепремиера Валери Симеонов. В своето становище КРИБ определят тези промени като „изключително неуместни“ и вредни за пазарната икономика.
С промените се увеличава административната тежест върху предприемачите и се ограничава конкуренцията, се казва в позицията на КРИБ срещу законопроекта на Симеонов. Също така, според тях, със законопроекта се създават предпоставки за ненужно ограничаване на административната тежест, както и за поемане на нови разходи от предприемачите (за лицензиране на обекти) и на държавата (по обслужване на лицензионния процес).
Като ефекти от мерките, което вицепремиерът иска да прокара, а ГЕРБ подкрепиха принципно, КРИБ посочва, че може да се очаква съществено намаляване на приходите в държавния бюджет от преки данъци и такси, което за 2017 г. са 138.3 млн. лв. Спад ще има и при събираемостта от ДДС върху цената на рекламата и от корпоративен данък върху печалбата на предприятията, които изработват, публикуват или излъчват реклама.
С предвижданите промени в Закона а хазарта, внесени от партията на Симеонов, в рекламата на хазарта се ограничава съществено правото на гражданите да търсят и получават информация, гарантирано в чл.41, ал.1 от Конституцията, както и на свободата на словото, установен в чл. 39, ал.1 от Конституцията. Със законопроекта се отнема и възможността за саморегулация, предвиден понастоящем в чл.10, ал.6 от Закона за хазарта, което само по себе си е нарушение на принципите на функциониране на гражданското общество, пише в позицията на КРИБ.
КРИБ оборват и някои конкретни твърдения, с които се мотивират промените, предложени от вицепремиера Валери Симеонов. Пълните мотиви публикуваме по-долу.
1. Невярно е твърдението, че разпространението на лотарийни билети и изплащането на печалби от игри, в нелицензирани обекти, създава риск от измама и паралелно счетоводство. Същото показва непознаване на законодателството, регулиращо хазарта, и бизнес процесите при организирането на хазартните игри.Действащият в момента Закон за хазарта съдържа множество задължения на организаторите на хазартни игри, както и значителни правомощия на Държавната комисия по хазарта във връзка с контрола върху игрите, и в частност отчитането на приходите от тях. Освен закона, множество подзаконови актове създават гаранции срещу злоупотреба с отпечатването и разпространението на лотарийни билети, фишове и талони от хазартни игри.
Със сега действащата Наредба за условията и реда за отпечатване и контрол върху ценни книжа ( Приета с ПМС № 289 от 30.11.1994 г., обн., ДВ, бр. 101 от 9.12.1994 г., изм. и доп., бр. 38 от 25.04.1995 г., изм., бр. 73 от 26.06.1998 г., в сила от 26.06.1998 г., бр. 8 от 26.01.2001 г., изм. и доп., бр. 54 от 13.06.2008 г., бр. 22 от 18.03.2011 г., в сила от 18.03.2011 г., бр. 60 от 7.08.2015 г.) е въведен стриктен контрол на Министерството на финансите върху лотарийните билети още преди отпечатването им. Съгласно чл.10 от посочената наредба Министерството на финансите получава изчерпателна информация за общия брой, серията и номиналната стойност на билетите, фишовете, талоните и другите удостоверителни знаци за участие в хазартни игри и издава разрешение за отпечатването им въз основа на нея. Също така Министерството на финансите разрешава получаването на вече отпечатаните билети и други удостоверителни знаци след извършаване на физическа проверка на място (чл.31, ал.2) и след заплащане на такса „Контрол“ съгласно чл.21 от наредбата. А чл.29 задължава Министерството на финансите да уведомява писмено и по електронен път компетентните териториални дирекции на приходната администрация и Държавната комисия по хазарта за получените от организаторите на игрите билети и други удостоверителни знаци. Съгласно чл.34 билети, фишове, талони и други удостоверителни знаци за участие в хазартни игри по смисъла на Закона за хазарта, се унищожават в присъствието на контролните органи.
Лицата, продаващи билети, са подчинени на същата строга отчетност съгласно данъчното и счетоводното законодателство като всички останали предприятия. Нещо повече –съгласно чл.39а от Наредба № Н-18 от 13 декември 2006 г. за регистриране и отчитане на продажби в търговските обекти чрез фискални устройства (Обн. ДВ. бр.106 от 27 Декември 2006г., изм. ДВ. бр.7 от 23 Януари 2007г., изм. ДВ. бр.79 от 2 Октомври 2007г., изм. ДВ. бр.77 от 29 Септември 2009г., изм. ДВ. бр.49 от 29 Юни 2010г., изм. ДВ. бр.48 от 24 Юни 2011г., изм. ДВ. бр.64 от 19 Август 2011г., изм. ДВ. бр.7 от 24 Януари 2012г., изм. и доп. ДВ. бр.27 от 3 Април 2012г., изм. и доп. ДВ. бр.54 от 17 Юли 2012г., доп. ДВ. бр.78 от 12 Октомври 2012г., изм. и доп. ДВ. бр.102 от 21 Декември 2012г., изм. и доп. ДВ. бр.40 от 30 Април 2013г., изм. ДВ. бр.93 от 25 Октомври 2013г., изм. и доп. ДВ. бр.111 от 27 Декември 2013г., доп. ДВ. бр.14 от 20 Февруари 2015г., изм. ДВ. бр.44 от 16 Юни 2015г., изм. и доп. ДВ. бр.49 от 30 Юни 2015г., доп. ДВ. бр.54 от 17 Юли 2015г., изм. ДВ. бр.66 от 28 Август 2015г., изм. и доп. ДВ. бр.83 от 27 Октомври 2015г., доп. ДВ. бр.84 от 30 Октомври 2015г., изм. и доп. ДВ. бр.44 от 2 Юни 2017г., изм. и доп. ДВ. бр.76 от 19 Септември 2017г.) лицата, продаващи билети и други талони за участие в хазартни игри, са длъжни да водят книга (регистър) за дневните продажби. Книгата (регистърът) съдържа вида и броя на продадените билети, талони и други удостоверителни знаци, както и начален и краен номер от съответния вид, по номинали и общ оборот за деня.
При така съществуващата регулация и предвидения предварителен, текущ и последващ контрол от страна на Министерството на финансите и Държавната комисия по хазарта е несъстоятелен довода за риск от паралелно счетоводство и измами.
С предложените промени в чл.9, ал.2 от Закона за хазарта се цели ограничаване на свободното разпространение на лотарийни билети и други удостоверителни знаци за участие в хазартни игри. Предлага се лицензионния режим да обхване още един, нов, кръг лица, а именно притежателите на търговски обекти, в които се разпространяват билети и талони. По този начин вместо ограничаване на лицензирането и административната тежест, а оттам и намесата на държавата в стопанската дейност, се получава обратното – въвежда се още един лицензионен режим, и то върху дребния бизнес, който е преобладаващо ангажиран в дейността по продажба на билети и талони.
Това лицензиране е ненужно. Въвеждането на лицензиране на търговските обекти, продаващи билети и други удостоверителни знаци за участие в хазартни игри предполага дейност по събиране и предоставяне на документи, включително от други администрации, тяхното предоставяне в ДКХ, време за обработка и произнасяне по искането от страна на държавен орган. С други думи, създава се нова, времеемка административна процедура, касаеща множество търговски обекти и засягаща малкия бизнес. Обслужването на толкова много лица и обекти изисква нов, допълнителен административен ресурс – човешки, информационен и материален, което ще бъде нов, немалък разход за държавния бюджет, и предмет на нови процедури по обществени поръчки.
Необосновано е и предложението за промяна на чл.9, ал.2 от ЗХ и в частта му, касаеща лицензирането на места за изплащането на печалби от хазартни игри. При сега действащите норми на Закона за хазарта, печалби над 5000 лева задължително се изплащат по банков път. По отношение на печалбите под 5000 лева организаторите на лото и лотарийни игри са наложили практиката печалби в размер между 100 и 5000 лева да бъдат изплащани в офис на лицензирана платежна институция. Известно е, че платежните институции са подчинени на особен и строг лицензионен режим и държавен надзор. В този смисъл е излишно тези институции да бъдат лицензирани от ДКХ и за изплащане на печалби от хазартни игри. Също така излишно е лицензирането на местата за изплащане на печалби под 100 лева – това са сравнително малки печалби, чиито изплащане на място не съдържа рискове за платеца, получателя и фиска, нито за обществения интерес. Относно печалбите под 100 лева - те се изплащат в обекти, стопанисвани от малкия бизнес, които от своя страна в повечето случаи разполагат с ограничен материален и човешки ресурс.
Лицензирането на дейността на тези обекти по изплащане на печалби ще доведе до извършването на необосновани дейности и разходи по събиране на документи, плащане на такси, и изпълнение на административни процедури изисквания, което ще затормози притежателите им и по никакъв начин няма да обезпечи в по-голяма степен обществения интерес и фиска.
Въвеждането на лицензионен режим за всички обекти, в които се предлагат продаващи билети, талони, фишове и други удостоверителни знаци за участие в хазартни игри поставя в по-благоприятна позиция обектите, които вече са лицензирани като пунктове за събиране на залози, игрални зали и казина. Само тези, вече лицензирани обекти, в определен период от време ще бъдат в законово съответствие да разпространяват билетите и другите знаци, което ще ги постави в положение близо до господстващото или монополното на пазара. Подлежащите на лицензиране обекти ще бъдат принудени отново да се борят за пазарен дял, като това ще бъде предшествано от извършаване на административни разходи. Обществено неоправдано е да бъде поставен знак за равенство между обекти, предлагащи хазартни игри с голям залог (като казино игри, игрални автомати) и с по-голяма вероятност от пристрастяване и загуби, и такива, в които правените там залози са ограничени до няколко лева. Всичко това е несправедливо и уврежда конкуренцията, която е защитена от Конституцията и закона.
Сравнителноправният анализ на регулацията на хазартната дейност в Европа налага констатацията, че държавите-членки не са въвели ограничения за местата, където могат да се продават лотарийни билети, както и фишове и талони от други хазартни игри. Европейското законодателство също не съдържа норми с ограничения в тази насока. В този смисъл предлаганият законопроект е в разрез с добрите европейски практики и принципите на европейското право.
Ограничаването на продажбата на билети само в определени пунктове където се организират хазартни игри, също носи своите рискове. Свободното разпространение на лотарийните билети в множество продажбени точки не концентрира вниманието на потребителите върху хазартните игри – те са една от многото предлагани в съответния търговски обект стоки и услуги. По този начин хазартните игри не се ограничават само до хората, които обичайно участват в тях, или са пристрастени. Докато обособяването на определени места за продажба на лотарийни билети и лотопунктове ще концентрира вниманието върху тях и лицата, които ги посещават няма да имат избор на други стоки и услуги освен на хазартни игри. Такива специални места ще станат обичайно място за посещение на лицата, които имат склонност към участие в хазартни игри, и ще спомага същите да харчат повече пари за залози в това място, веднъж влезли в него.
2. Несъстоятелни и правно неиздържани са мотивите на вносителите за ограничаване на рекламата на хазартните игри. По същество предлаганите промени въвеждат пълна забрана за реклама на хазарта.На първо място, несъстоятелен е доводът, че следва да се уеднакви режима на рекламата на хазарта с рекламата на спиртни напитки, тютюневи изделия и наркотични вещества. Приравняването на хазарта с вредни за човешкия организъм субстанции е безпочвено – няма научнодоказани и безспорни факти, че хазартните игри увреждат човешкото здраве и то по еднакъв или сходен начин като алкохола, цигарите и наркотиците.
На следващо място, нелогично е да бъде забранявана рекламата на една разрешена, регулирана, а и извършвана и от държавата (в лицето на БСТ) дейност като хазарта. При условие, че държавата има интерес от увеличаване на приходите от хазартната дейност с оглед финансирането на спорта и културата, и това е установено в сега действащия Закон за хазарта, буди недоумение стремежа на вносителите в обратна насока. Забраната за хазарта, а оттам и целеният спад в приходите на държавата от хазартната дейност, не дава разрешение на въпроса как ще бъде финансирани спорта и културата.
Сега действащата регулация на рекламата на хазартните игри е доста рестриктивна. Забранена е пряката реклама. Точка 23 на §1 от ДР на ЗХ доста широко и многопластово ограничава формите и съдържанието на рекламата на хазарта. Следва да се има предвид, че за рекламата на хазартните игри са приложими както ограниченията на Закона за хазарта, така и разпоредбите на Закона за защита на конкуренцията, Закона за защита на потребителите, и Закона за радиото и телевизията, както и Етичните правила за реклама и търговска комуникация, приети от Националния съвет по саморегулация. Нужно ли е да бъде ограничавана рекламата допълнително и какви ползи на обществото и за държавата ще донесе това? Законопроектът и мотивите към него не дават убедителен отговор.
Настоящите законови рестрикции в ЗХ спрямо рекламата на хазарта са в синхрон с регулацията на тази дейност в другите страни-членки на Европейския съюз. При сравнение на законодателството, третиращо рекламата на хазарта в отделните страни-членки, се установява, че същата е позволена (с изключение на Латвия), както в държавите с по-голямо население от България и с по-висок стандарт на живот (Франция, Великобритания, Испания, Италия), така и в по-малките държави, които са близки по площ и население с нашата (Унгария, Австрия, Белгия, Холандия, Дания).
Предлаганите законови промени са вътрешно противоречиви. Дефинирането и забраната на т.нар „непряка реклама“ има за цел да забрани рекламата на хазарта въобще. С редакцията на чл.10, ал.1 от ЗХ забраняваща пряката и непряката реклама се въвежда правило, което по своята правна същност е забрана за реклама на хазартните игри въобще. С приемането на нова т.23а от §1 се дефинира какво е непряка реклама, като определението де факто обхваща почти всички хипотези на публикуване, обявяване и излъчване на информационни, рекламни и търговски съобщения, съществуващи в практиката. Същевременно, с редакцията на чл.10, ал.2 се създава възможност да бъдат обявявани обстоятелства и данни за игрите. Видно е, че с нормата на чл.10, ал. 2 се прави опит да се въведе изключение от забраната. По своята същност и практическа приложимост обаче, нормата на чл.10, ал.2 представлява разрешение за непряка реклама. Липсват ясни критерии, разграничаващи обявяването на информация по чл.10, ал.2 и непряката реклама по т.23а от §1. Дори самите вносители приравняват обявяването на информацията по чл.10, ал.2 за реклама – видно от мотивите те използват израза „за да не се стигне до пълна забрана на допустимата реклама“. Съотношението между правилото и изключенията от него са неясни и създават безусловна нужда от тълкуване. Такива неясни и объркващи норми са предпоставка за грешна и избирателна административна практика, а оттам и за подхранване на двоен стандарт, административен натиск, а и корупция. Защо е нужно да се въвеждат норми с неясно нормативно съдържание, за които ще се наложи анализ и тълкуване, и соито създават предпоставки за неправилно и двойнствено правоприлагане? Това е в нарушение на изискванията на Закона за нормативните актове.
Предложените рестрикции по отношение на рекламата и неясните изключения от правилото, сами по себе си представляват държавна цензура върху свободата на словото. Държавната комисия по хазарта ще бъде превърната в особен орган, който чрез санкционната си дейност, в рамките на последващ контрол, ще задава критериите, какво и как е редно да бъде рекламирано в хазарта. По този начин на един държавен орган неписано ще бъде дадено правото да допълва закона чрез административна практика. Това е недопустимо в правовата държава.
Мотивите на вносителите са вътрешно противоречиви. От една страна, с промените желаят да минимизират рисковете от измама в хазарта и да увеличат публичността и прозрачността. От друга страна, желаят да премахнат законовите механизми, които гарантират публичност на игрите и печалбите. С предложението за отмяна на т.3 от ал.2 на чл.10 от ЗХ вносителите настояват да не се обявяват резултатите от игрите и спечелените печалби. Същевременно не предлагат други адекватни мерки, осигуряващи търсената от тях публичност и прозрачност.
При услови, че хазартът е разрешена в страната дейност, буди недоумение желанието на вносителите да отменят разпоредбата на чл.2, ал.5, т.5 от ЗРТ. По този начин държавата полулегално ще ограничи възможността за ораганизиране на разрешени от нея хазартни игри.
Притеснителна за развитието на гражданското общество е идеята на вносителите да отпаднат установените в действащия закон правила за саморегулация. С отмяната на ал.6 на чл.10 санкционираните от държавата Етични правила за реклама и търговска комуникация на хазартните игри, приети от Националния съвет по саморегулация, няма да имат задължителен характер. Това е дълбоко погрешно и показва непознаване на материята . С посочените етични правила представителите на бизнеса самостоятелно са формулирали и наложили регулации, които да възпират тях самите от неетична или недобросъвестна реклама и комуникация. Безспорно е, че тези правила са значително ограничителни що се отнася до рекламата на хазарта и те самите въвеждат множество забрани и ограничения. В тази връзка е учудващо желанието на вносителите това да бъде променено.
3. Абсолютно формална и повърхностна е изложената от вносителите предварителна оценка на въздействието на законопроекта върху заинтересованите субекти, обществения и държавния интерес, административните и финансовите отношения.
По-горе са изложени аргументи относно възникването на нов, допълнителен лицензионен режим, нова регулация на стопанската дейност, разходи по лицензиране, поставяне в неравностойно положение на малките предприятия, увеличаване на административната тежест, рисковете при правоприлагане на неясните и неточни правни норми, и другите недостатъци на предлагания законопроект.Със законопроекта ще бъде въведен лицензионен режим, засягащ над 15 000 точки на продажби, функциониращи свободно към момента.
С предлаганите промени ще се засегнат не само организаторите на хазартните игри и доставчиците на медийни услуги, но и други предприятия, които предоставят стоки и услуги на хазартните оператори във връзка с организацията на игрите, тяхната реклама, изплащането на паричните печалби и осигуряването на предметни такива.
Законопроектът има за цел да ограничи приходите на организаторите на хазартните игри. Това обаче ще рефлектира негативно освен на приходите в държавния бюджет от облагането на хазарта, но и на приходите на предприятията, които се занимават с продажбата на билети, фишове и талони за хазартни игри, производителите на рекламни материали, рекламните агенции, продуцентските компании, печатниците, дистрибуторските предприятия, куриерските услуги, туристическите агенции, и вносителите на автомобили.
Изброените икономически субекти са предимно представители на малкия и средния бизнес.
Рефлектирайки върху техните приходи, индиректно законопроектът ще се отрази и на данъците, които тези субекти внасят в бюджета в резултат на дейността си по обслужване на хазартните игри. Хазартните оператори не осъществяват облагаеми доставки, съответно нямат право на данъчен кредит за получените от тях доставки. Съответно техните доставчици от малкия и средния бизнес начисляват и внасят в бюджета ДДС в резултат на облагане на всички доставки към организаторите на хазартни игри. По този начин организаторите се явяват крайния платец на ДДС за получените от тях доставки и не се облагодетелстват чрез правото да приспадат ДДС.
Чрез промените в закона за малкия и средния бизнес ще бъдат причинени загуби на приходи в размер на 100 000 000 лева.
Негативният пряк ефект върху държавния бюджет в следствие на новите ограничения ще се изрази в спад на приходите от такси по чл.30, ал.3 и 4 от ЗХ, а именно с 60 000 000 лева по-малко, и от ДДС - с 20 000 000 лева по-малко. Отделно от това следва да се имат предвид и спада в приходите от облагане дейността и на доставчиците на хазартните оператори.
4. В заключение считаме, че законопроектът ще има изцяло негативен ефект върху обществените отношения и не е в състояние да защити обществения интерес.
С настоящата регламентация на рекламата на хазартните игри е защитен обществения интерес. Държавата е поставила значителни ограничения в рекламата, забранявайки пряката такава, изразяващата се в директно призоваване за участие в хазартни игри, в създаването на впечатление, че чрез хазарта участниците ще решат лични или финансови проблеми, или че ще постигнат финансово благополучие, или обещаваща огромни печалби. По този начин обществото е предпазено от недобросъвестни послания, обвързващи участието в хазартни игри с лесно забогатяване или насочени към деца, както и от пристрастяващо участие. Редом с това, държавата е предоставила на обществена организация в лицето на Националния съвет по саморегулация да определя допълнителни правила за реклама и търговска комуникация на хазарта и е задължила организаторите на игрите да се съобразяват с тях. Същата обществена организация има правото да констатира и обявява нарушения на установените от нея етични правила. Предвидена е сериозна административно-наказателна отговорност при нарушение на установените правила за реклама.
Житейски и правно нелогично е да бъде забранявана или строго ограничавана непряката реклама на една дейност, която е позволена и правно регулирана от държавата, и се осъществява и от нея чрез Българския спортен тотализатор. Още повече, когато хазартът носи сериозни приходи на държавата, които са пропорционални на приходите на организаторите на игрите, и при условие че обществения интерес е обезпечен с правни норми и санкционирани от закона етични правила.
Сравнението на нормите, уреждащи рекламата на хазартните игри в държавите-членки на Европейския съюз, показва, че регулацията на рекламата на хазарта в България е една от най-рестриктивните.Никъде в държавите-членки няма ограничение на местата за продажба на лотарийни билети. Така е и в големите европейски държави - Великобритания, Франция, Испания, Италия, а също и в страните от бившия източен блок.
