Плоският данък като кулминация на прагматичните реформи

Преходът в Източна Европа започна през 1989 г., като някои страни от региона бяха подготвени – поне в известна степен – за предизвикателствата, които ги очакват. В Полша например икономическата мисъл отдавна обсъжда проблемите на социалистическата икономика, което позволява на Лешек Балцерович да подготви и да приложи реформаторска икономическа програма още в първите месеци на прехода. Подобно е положението в Чехия, където Вацлав Клаус десетилетия наред защитава реформаторски курс и след падането на комунизма успява да го приложи на практика. По-късно подобно развитие следва Естония, водена от Март Лаар.

Характерно за страните от Централна Европа, както и за балтийските страни е силната обществена подкрепа за реформи в посока към свобода, демокрация и пазарна икономика – особено в първите години от прехода. В някои от бившите социалистически страни консенсусът за реформи е толкова силен, че реформите в началото получават подкрепа дори и от отиващите си бивши комунистически партии. В същото време още по време на комунизма възникват искания за реформи, обменят се идеи със Запада и се оформят по-реформаторски групи сред учените икономисти. Така в началото на прехода в Централна Европа и Прибалтика се получава успешна спойка между силна обществена подкрепа за реформи и подготвени хора, които знаят какви реформи са нужни и могат да ги проведат.

Съвсем не така стоят нещата в страните, които са по-отдалечени от Запада, включително на Балканите и в повечето бивши съветски републики, особено в Азия. Нито обществената подкрепа за реформи е достатъчно категорична, нито има подготвени реформаторски идеи и хора, които да проведат бързи и радикални реформи.[1] Така в страни като България, Румъния, Албания, Украйна и много други започна едно „лутане“ повече на принципа проба и грешка, отколкото въз основа на ясна и целенасочена стратегия. В случая с България бяха направени всички възможни грешки – с цената на големи щети и страдания – преди политиците да се насочат в правилна посока.

Докато в успешните страни финансовата и макроикономическата стабилизация бяха постигнати още в първите години, дори месеци, на реформите, в България агонията продължи почти цяло десетилетие. До 1997 г. страната страдаше от висока инфлация и дори хиперинфлация, постоянна обезценка на валутата и бягство на капитали, големи дефицити и огромни дългове, периодичен дефицит на основни стоки. Докато по-успешните страни започнаха преструктурирането и приватизацията на държавни предприятия още в началото на прехода, в България се правеха опити да се продължи съществуването на държавната икономика – с цената на огромни бюджетни субсидии, брутално източване и в крайна сметка фалит на множество компании.

Същото се случи и в данъчната политика. В началото на 90-те години се заложи на високи преки данъци, включително и на силно прогресивен данък върху доходите. Така например през 1993 г. облагането на доходите се извършваше по скала за облагане с девет различни ставки – между 20 и 52% (в допълнение на това се налагат и високи социални осигуровки). Печалбите на фирмите се облагат с над 40% плюс допълнителни вноски към общините, достигащи 10% по Указ номер 56. Данъчната система се използва и за неконвенционални цели – например чрез „данък върху нарастването на средствата за работна заплата“ се цели ограничаване на увеличението на заплатите, за да се намали инфлацията.

С прогресивни данъци и ставки, достигащи 50% от доходите и печалбите, обаче нито бюджетът се напълни, нито се ограничи социалното неравенство, нито се насърчи икономическото развитие. Всъщност резултатът беше точно противоположен. Именно в този период на високи и прогресивни данъци икономиката беше в почти постоянна криза и депресия, възникна огромно социално разслоение, а избягването на данъци се превърна в национален спорт. Сивата икономика през 90-те години фрапантно се разрасна, достигайки според различни изследвания между 35 и 40%[2], в голяма степен заради укриването на данъци и осигуровки (включително масово неиздаване на фактури и касови бележки, работа без трудов договор, поголовно плащане в брой, използване на „дупки“ и изключения в данъчното законодателство).

Лошите икономически резултати и провалът на много политики в първите години на прехода предизвикаха преосмисляне. След хиперинфлацията беше въведен валутен борд, левът стана стабилна и конвертируема валута. След разграбването и техническият фалит на държавните предприятия започна приватизация. След мащабно трупане на дефицити и дългове бюджетът беше балансиран и дългът намаля. След банковата криза банковата система беше реформирана и приватизирана. След средата на 90-те години правителствата започнаха активно да привличат чужди инвестиции.

Макар и плахо, започнаха по-прагматични данъчни реформи и модернизация на данъчната система. Повишаването на данъчната събираемост не можеше да се реализира без намаление на данъчните ставки и опростяване на данъчната система, включително ограничаване на „дупките“ в данъчните закони. Нещо повече, насърчаването на частния сектор и привличането на инвестиции също изискваха реформи и намаление на ставките по преките данъци, тъй като много други страни предлагаха значително по-добри данъчни условия. През 1994 г. беше въведен ДДС, а максималната ставка за доходите беше намалена от 52 на 50% – символична първа стъпка към данъчната реформа.

В началото на 1997 г. данъкът върху печалбата беше на ниво от 40%, облагането на доходите беше със ставки между 20 и 40%, а осигурителните вноски – 44%. При косвените данъци ДДС беше в размер на 22%, а приходите от акцизи се доминираха от облагане на горивата. Така след първоначалните крайности с прекомерно високи данъчни ставки постепенно беше зададена тенденция за намаление на преките данъци. Прагматизмът започна да оказва положително, макар и ограничено влияние върху данъчната система.

Ускоряване на реформите след 1997 г.

„Лутането“ на прехода – и опитите реформите да бъдат избегнати – доведе до хиперинфлация, рязка обезценка на валутата и спестяванията, банкова криза, икономическа криза, повсеместна сива икономика, нужда от външна помощ от МВФ. Това формира подкрепа за по-реформаторска икономическа и данъчна политика. Факт е, че истинските дълбоки реформи в българската икономика започнаха след 1997 г.

След загубено почти цяло десетилетие сега България трябваше да се конкурира с много по-напредналите страни от Централна Европа и Прибалтика. За привличане на чужди и насърчаване на местните инвестиции данъците имат важно значение, особено облагането на печалбите. Неслучайно първоначалните усилия бяха концентрирани върху намаление на данък печалба – от 1998 г. всяка година ставките бяха намалявани, като кумулативното намаление достигна почти 1/3 (до 28%) през 2001 г.

Останалите данъци също бяха реформирани и намалени, но с далеч по-бавни темпове. При данъка върху доходите намалението беше символично, с 2 процентни пункта, но системата беше опростена, като броят на данъчните ставки намаля от 7 на 4. Осигуровките първо бяха увеличени заради здравната реформа, след което намаляха при пенсионната реформа, макар и малко. ДДС също падна до 20%. Като цяло през 1997–2001 г. тенденцията за намаление на преките данъци се запази и значително се ускори, що се отнася до облагането на печалбите. Икономическите реформи заедно с фокуса върху облагането на фирмите даде резултат – през 2000 г. чуждите инвестиции за първи път в историята надхвърлиха 1 милиард евро.

След 2001 г. намалението на корпоративните данъци продължи с цел увеличение на инвестициите и ускорен икономически растеж. Обаче в резултат на това се получи значителна разлика между облагането на фирмите и облагането на физическите лица, създаваща стимули и възможности за данъчен арбитраж. За едноличните търговци стана по-изгодно да се регистрират като фирми, за личните доходи възникна стимул да се декларират като фирмени печалби. Укриването на доходи и недекларираният труд продължиха да тежат на данъчната система и увеличиха натиска за намаляване на облагането на доходите – така данъкът върху доходите също намаля по-значително и достигна ставки между 15 и 29% през 2003 г. Осигуровките обаче не се променяха и останаха на високи нива от 42,7% до края на 2005 г.

Плоският данък като кулминация на реформите

В резултат на икономическите и данъчните реформи България започна да напредва и лека-полека да се възстановява от икономическите спадове в първото десетилетие на прехода. Другите бивши социалистически страни обаче бяха далеч по-напред в реформите – дотолкова, че си осигуриха членство в Европейския съюз (от 2004 г.), което действаше като допълнителен стимул за инвестиции и икономически растеж. Много страни от региона бяха по-напреднали и с данъчните реформи. България изоставаше в съревнованието и трябваше да ускори темпото, да предприеме нещо по-радикално, за да се опита да скъси разликата.

Подобряването на средата за бизнес вървеше бавно и трудно, както повечето институционални реформи. Реформите в държавния сектор срещаха силна съпротива, а увеличението на бюджетните приходи заради икономическия растеж даваше достатъчно ресурси и комфорт за публичния сектор. Всъщност вдигането на акцизите заради европейските изисквания можеше да раздуе още повече и без това раздутия и неефективен държавен сектор с негативни ефекти върху икономическото развитие.

Именно в тази среда през 2003 г. изготвих алтернативен бюджет, целта на който беше да посочи алтернативата – повече реформи, по-ефективно харчене на бюджета при ниски данъци от 10% и ускорен икономически растеж (алтернативният бюджет се превърна в ежегодна инициатива на Института за пазарна икономика). През март 2004 г. над 100 икономисти, анализатори, финансисти и интелектуалци изпратиха отворено писмо до министъра на финансите, настояващо за въвеждане на единна ставка от 10% за облагане на доходи, печалби и осигуровки[3], а през август започна редовното издаване на бюлетин за ниски данъци, наречен„Плосък данък“, в който се публикуваха анализи и аргументи в полза на данъчната реформа. Идеята за 10% данък звучеше радикално и в началото беше подкрепяна от ограничен кръг хора, но именно защото беше толкова радикална, тя предизвика ожесточен публичен дебат.

Същевременно плоският данък започна да се разпространява в множество страни от региона. Плосък данък въведоха реформаторски страни като Естония и другите балтийски републики, но също така и държави, борещи се с масово избягване на данъците, като Русия. Ефективността на плоския данък както за събираемостта на приходите, така и за насърчаване на инвестициите, заетостта и икономиката доведе до бързото му разпространение. Почти всяка година плосък данък се въвеждаше в някоя страна от региона – Румъния, Словакия, Грузия, Македония, Сърбия, Албания, Черна гора, Унгария и т.н.

България, както винаги, не беше сред първите, въвели плосък данък, но масовото разпространение на идеята започна да я прави по-атрактивна и на местна почва. Нещо повече, въвеждането на плосък данък в почти всички съседни страни и страни от региона водеше до конкурентен натиск – още повече че около България бяха въведени и най-ниските ставки, между 9 и 16%. България се конкурираше със страните от региона за привличане на инвестиции и не можеше да си позволи да изостава твърде много в данъчните реформи, още повече че беше изостанала в много други отношения.

Един допълнителен фактор изигра ключова роля в данъчната реформа – бюджетното салдо. Въпреки последователните намаления на преките данъци(или може би точно заради тях) приходите в държавния бюджет консистентно растяха по-бързо от предвиденото и след 2002 г. се отчитаха нарастващи бюджетни излишъци. Положителното бюджетно салдо създаваше буфер, възможност да се ускори данъчната реформа, без да се рискува бюджетен дефицит. Това беше важно, тъй като до 2007 г. България имаше споразумение с МВФ, а фондът се противопоставяше на резки данъчни реформи, особено ако заплашват с голяма загуба на приходи.

Постепенното намаление на данъчните ставки върху печалбите в периода след 1997 г. доведе до интересното наблюдение, че по-ниските данъчни ставки не водят до пропорционално намаление на приходите. Всъщност в някои години дори се отчиташе увеличение на данъчните приходи въпреки намалението на данъчната ставка (например 2001 и 2003 г.). Това започна да става тенденция след 2004 г. като приходите от корпоративния данък редовно надхвърляха прогнозите в бюджета. През 2005 г. приходите се увеличиха въпреки значителното намаление на данъчната ставка до 15%.

Още в началото, при формулирането на идеята за 10% плосък данък, беше заложена концепцията, че данъкът трябва да бъде достатъчно нисък, за да тежи малко на данъкоплатците и да стимулира плащане – като съответно осигурява достатъчно ресурси за държавния бюджет. Ставката от 10% изглеждаше именно такава златна среда, още повече че изследванията на колеги икономисти (Лъчезар Богданов например) показваха, че укриването на печалби, например чрез фалшиви фактури, струва около 8–10%, т.е. една 10-процентна ставка би премахнала стимулите за укриване на печалби и би увеличила значително облагаемата база. Така с ниска ставка държавата би могла да получава същите – или по-високи – приходи, като същевременно насърчи инвестициите и развитието.

В началото на 2006 г. не беше намален нито данъкът върху печалбата, нито данъкът върху доходите – но не защото новото правителство беше спряло данъчната реформа. Всъщност в някаква степен по идеологически причини, но най-вече по прагматични съображения беше взето решение да се намали осигурителното бреме, защото това беше най-голямата тежест на пазара на труда. От началото на 2006 г. то беше намалено значително, с цели 6 процентни пункта, от 42,7 на 36,7%. Въпреки това сериозно намаление, в края на годината приходите от осигуровки спаднаха минимално и бяха със 6,6% повече от планираното, а излишъкът се увеличи отново. Намалението на осигуровките беше подкрепено от ЕС като начин за намаление на сивата икономика и от МВФ като начин за подобряване на конкурентността и задържане на растежа на заплатите.

Обаче, когато в края на 2006 г. парламентът гласува въвеждане на 10% данък печалба, МВФ беше против с опасението, че това ще намали бюджетния излишък и ще насърчи дефицита по текущата сметка.[4] На този етап обаче България вече нямаше нужда от външно финансиране и влиянието на фонда не беше толкова силно, че да спре реформата. Нещо повече, и сред икономистите, и в парламента имаше консенсус за правилността на мярката, а Финансовото министерство беше сравнително спокойно заради излишъците и наблюдаваните преизпълнения при предишни данъчни намаления.

Резултатите изненадаха всички – както песимистите, така и оптимистите: 2007 г. донесе не спад, не дори запазване, а огромен растеж на приходите от данъка върху печалбата (39% спрямо предходната година), както и значително надхвърляне на прогнозите на Министерството на финансите (27% преизпълнение за този данък). Бюджетният излишък се увеличи въпреки значителните извънредни разходи в края на годината. Причините са комплексни: както самата данъчна ставка, която драстично ограничи стимулите за укриване на доходи, така и оптимизмът, предизвикан от началото на членството в Европейския съюз и увеличението на преките чуждестранни инвестиции, които поставиха рекорд за всички времена (9 милиарда евро за една година).

В края на 2007 г. за пореден път правителството разпредели допълнителни разходи в края на годината – т.нар.харчене на излишъка. Става въпрос за допълнително одобрени разходи, които се усвояват в последните дни на годината, често за спорни и неефективни харчове, включително 13-и заплати в държавния сектор, субсидии и покриване на загуби на държавни предприятия, средства за общини, капиталови разходи и пр. Това постави ребром въпроса дали има смисъл подобно допълнително извънбюджетно харчене и не е ли по-добре средствата да се насочат към реформи, включително общо намаление на данъци.

При косвените данъци ръцете на правителството бяха в голяма степен вързани заради съществуващите минимални европейски ставки за акцизите (които всъщност изискваха увеличение на ставките в България) и важността на ДДС като основен приходоизточник за бюджета. Не на последно място, многобройни изследвания от този период показваха, че преките данъци имат по-голямо влияние върху икономическата активност и стимулите.[5] Така че съвсем естествено фокусът се насочи към преките данъци.

След успешното намаление на корпоративния данък до 10% възможностите се сведоха до намаление на осигуровките (които вече веднъж бяха намалени от началото на 2006 г.) или намаление на данъка върху доходите (който не беше променян значително вече няколко години поред). Възможен беше и смесен вариант – намаление както на данъка върху доходите, така и на осигуровките. Везните натежаха в посока на сериозна реформа в данъка върху доходите, а именно въвеждане на 10% ставка за облагане (плосък данък).

За този избор влияние със сигурност оказа успехът с 10-процентния данък върху печалбите, както и опасенията, че прекалено голямата разлика между облагане на печалби и доходи би създала арбитраж, т.е. деклариране на лични доходи като печалби. Нещо повече, бързото разпространение на плоския данък в страните от региона също подкрепяше действия в тази посока. Членството в ЕС отвори пазара на труда за българските граждани и намаляването на данъчното облагане беше един от малкото механизми за ограничаване на емиграцията сред високообразовани и търсени професионалисти (включително лекари, IT специалисти и др.).

В допълнение осигуровките имат твърде голяма тежест в приходната част на бюджета и промяната им среща сериозна съпротива. Въпреки това изненадващо в края на 2007 г. парламентът гласува както въвеждане на 10-процентна ставка за данъка върху доходите, така и намаление на осигуровките. След прегласуване намалението на осигуровките отпадна – по-точно беше отложено за средата на 2008 г., и то при условие, че бюджетният излишък е по-висок от планираното (той беше по-висок и осигуровките бяха намалени, макар и само с 3 процентни пункта).

При въвеждането на 10% облагане на доходите възникна въпросът как да се гарантира, че всички ще спечелят от данъчната реформа, тъй като рязкото намаление на ставката беше комбинирано с премахване на необлагаемия минимум и за една малка група от хора можеше да се регистрира спад на разполагаемия доход. Решение беше намерено под формата на пакет от социални мерки, договорени от синдикатите, работодателите и правителството, включително изпреварващо повишение на ниските доходи в държавния сектор, по-бързо повишение на минималната заплата, договаряне на значително по-високи минимални осигурителни прагове, повишение на социалните плащания, намаление на осигуровките (плюс допълнителни разходи в края на годината заради поредното харчене на част от излишъка). Отделно, в динамичен порядък, всяко увеличение на доходите вече започна да се облага само с 10%и тъй като ниските доходи растат най-бързо, те също бързо се възползваха от предимствата на ниската ставка. В крайна сметка плодовете на данъчната реформа достигнаха до всички работещи – неслучайно през 2008 г. неравенството намаля (измерено като съотношение между доходите на най-богатите и най-бедните 20%).[6]

Заключение: прагматичният „плосък“ данък

През 2007–2008 г. беше въведена единна ставка за облагане на доходите и печалбите от 10% (или „плосък данък“), но както се вижда това е само последният етап от една дългогодишна данъчна реформа, която продължава без прекъсване при многобройни и диаметрално различни правителства цяло десетилетие и половина. Всяка стъпка от реформите през този период е основана на прагматични съображения, свързани с намаляване на сивата икономика, увеличаване на събираемостта на данъците, насърчаване на инвестициите, икономическия растеж и пазара на труда. По същите прагматични съображения всяка отделна стъпка на реформата е сравнително малка и обикновено ограничена до един-единствен данък с цел да се избегнат рискове за данъчните приходи и да се гарантира положително бюджетно салдо.

Макар и твърде бавен, този подход на данъчни реформи се оказа изключително успешен и устойчив именно поради обстоятелството, че е базиран на рационални и прагматични основи. Заслужава си да запазим този прагматичен подход, и то не само в данъчната политика, за да избягваме фатални грешки в бъдеще.

––––––––––––––––––––––

[1] Вж. например (само)критичния поглед на Румен Аврамов в „Пари и де/стабилизация в България 1948–1989“ (София, Сиела, 2008).

[2] Вж. например Schneider, Friedrich, Robert Klinglmair. Shadow Economies around the World: What Do We Know? – IZA DP, No. 1043, 2004, Institute for the Study of Labor.

[3] Вж. Отворено писмо до Милен Велчев, 19 март 2004 г., ИПИ

[4] Вж. например МВФ vs. Орешарски. Раздор на прощаване. Фондът скочи срещу намалението на данъка за бизнеса и увеличението на заплатите. – Стандарт, 27 окт. 2006.

[5] Вж. например Lucas, Robert E. Macroeconomic Priorities, Presidential Address delivered at the one-hundred fifteenth Meeting of the American Economic Association, January 4, 2003, Washington, DC, American Economic Review, 93(1): 1-14.

[6] През 2007 г. съотношението е 7,8, след което спада на 6,8 през 2008 г. и на 5,9 през 2009 и 2010 г.– Евростат, Inequality of income distribution S80/S20 income quintile share ratio.