От „Хемус“ до частните строежи: Предложената от Шишков „търпимост“ срещна силна професионална съпротива

Риск от своеобразна „амнистия“ за незаконното строителство, допуснато включително от самите публични възложители, разширяване на изключенията и към частни инфраструктурни обекти, както и недостатъчни гаранции за законност, безопасност и опазване на околната среда. Това са част от основните възражения срещу предложените от регионалния министър Иван Шишков изменения в Закона за устройство на територията (ЗУТ), които предвиждат нов режим за предоставяне на статут на „търпимост“ на инфраструктура, изградена без необходимите строителни книжа.

Камарата на архитектите в България (КАБ) предупреждава, че законопроектът обхваща необосновано широк кръг строежи и настоява евентуалното изключение да се прилага само за конкретни обекти от висока обществена значимост. Критики отправя и инициативата „Зелени закони“, а в Портала за обществени консултации са публикувани редица възражения и предложения за прецизиране на законовите текстове.

Общественото обсъждане приключва днес, 19 октомври, като към момента няма публикувана обобщена справка на Министерството на регионалното развитие за получените становища и начина, по който ведомството ще се съобрази с тях.

От „Хемус“ до нов режим за инфраструктура без документация

Предложените промени не са изненадващи, тъй като Шишков нееднократно е обвързвал необходимостта от подобен механизъм с проблемите при изграждането на автомагистрала „Хемус“. Още през юни тази година министърът заяви, че държавата няма да премахва установеното, според него, незаконно строителство в участък 4 на аутобана, а ще търси законодателно решение за запазването му.

По думите му, държавата не може да си позволи премахване на строителство в подобен мащаб, поради което трябва да се намери решение за вече изграденото, след като бъде проверено дали отговаря на нормативните изисквания.

Публикуваният впоследствие законопроект обаче далеч не се ограничава до „Хемус“. Той предвижда възможност за предоставяне на статут на търпимост на широк кръг инфраструктурни обекти без необходимите книжа – пътища, мостове, тунели, водопроводи, газопроводи, електропроводи, пречиствателни станции, брегоукрепителни съоръжения, язовири и други. Режимът ще може да обхване и строежи, изградени след 31 март 2001 г. – последната времева граница за старите търпими строежи по действащите разпоредби.

На практика това означава, че при изпълнение на определени условия подобни обекти няма да подлежат на премахване или забрана за ползване заради липсата на строителни книжа. За вече завършените строежи се предвиждат документални проверки, обследвания и технически паспорти, а незавършената инфраструктура ще може да бъде довършена след изготвяне на инвестиционен проект и издаване на разрешение за строеж.

Съществена особеност е, че макар през юни Шишков да говореше за инженерна инфраструктура, изградена от държавата и общините, в самия законопроект няма изрично изискване обектите да бъдат публична държавна или общинска собственост. Именно това разминаване и широкият обхват на предлагания режим са сред основните възражения срещу промените.

Архитектите: Държавата трябва да носи отговорност за нарушенията

В официалното си становище, изпратено до Министерския съвет на 12 октомври, Управителният съвет на КАБ посочва, че законопроектът променя установената последователност на устройственото планиране, инвестиционното проектиране, разрешаването и изпълнението на строителството.

Архитектите припомнят, че това е пореден опит от 2022 г. насам за законодателно уреждане на незаконно изградени инфраструктурни обекти, финансирани с публични средства. Според тях, обаче предложеното решение не само не отстранява причините за подобни нарушения, но може да създаде предпоставки за нови. В тази връзка от КАБ припомнят и предишните законодателни „амнистии“ на незаконни строежи, които според организацията не са довели до трайно решаване на проблема.

Както „амнистиите“ на незаконните строежи, така и тяхното узаконяване, не доведоха до трайно уреждане на обществени отношения, а единствено до ескалация на феномена незаконно строителство“, се посочва в становището.

Архитектите припомнят, че с измененията в ЗУТ от 2003 г. възможностите за узаконяване са били силно ограничени именно като мярка срещу подобни практики.

КАБ счита, че предвиденият в § 8 от законопроекта режим противоречи на основни принципи на правовата държава и равенството пред закона. От организацията обръщат внимание и че с всеки следващ законопроект кръгът на инфраструктурните обекти, които могат да се възползват от изключението, се разширява.

По оценката на Камарата, въвеждането на разпоредбата в този вид би представлявало „брутален пробив“ в установените правила срещу незаконното строителство. Архитектите предупреждават и че предложеният механизъм би могъл да позволи извършителите не само да избегнат санкции, но и да получат възнаграждение за извършеното строителство.

Същевременно организацията признава, че съществува значим обществен проблем, който трябва да бъде решен. Премахването на вече изградена важна инфраструктура – например републикански пътища, железопътни линии или язовири – би могло да причини сериозни икономически вреди както на регионално, така и на национално равнище.

Затова КАБ не отхвърля категорично възможността за извънредно законодателно решение, но настоява то да бъде ограничено само до конкретно посочени от Народното събрание обекти на обществената инфраструктура от висока категория. Наред с това извършителите на незаконното строителство трябва да понесат санкции, за да се предотврати повторение на подобни нарушения.

Особено остро Камарата поставя въпроса за отговорността на самата държава. Според архитектите, проблемът не е само в строителството без необходимите книжа, а и в това, че институциите, които трябва да гарантират спазването на закона, впоследствие търсят механизъм за запазване на последиците от допуснатите нарушения.

В заключението на становището си КАБ изразява съмнение, че друга държава от ЕС би приела „закони за узаконяване на незаконни строежи, допуснати от самите публични възложители“.

От организацията предупреждават и за посланието, което подобен подход отправя към обществото. Според тях, изпълнителната и законодателната власт трябва да отчетат как гражданите биха възприели облекчения за публични възложители, при положение че администрацията изисква от всички останали стриктно спазване на сложните законови процедури за разрешаване и извършване на строителство.

Природозащитници предупреждават за рискове

Срещу законопроекта се обявява и инициативата „Зелени закони“. На 6 октомври тя публикува подробни аргументи срещу промените, а седмица по-късно разпространи и кратък образец на становище, който гражданите могат да изпращат до МРРБ. Основната критика е, че под претекст за решаване на проблема с важни инфраструктурни обекти държавата създава възможност за запазване и на други незаконни строежи.

Инициативата поставя въпроса за съвместимостта на предложението с европейските правила за държавната помощ и конкуренцията. Според изложената позиция, предоставянето на търпимост би могло да спести на определени собственици или възложители разходите за премахване на незаконното строителство и така да им осигури предимство спрямо тези, които са спазили законовите процедури.

С тях те ще придобият незаконно предимство пред своите конкуренти“, се посочва в публикуваното от инициативата становище. 

Друг съществен въпрос е свързан с екологичните изисквания. „Зелени закони“ обръща внимание, че за започнати, но незавършени строежи проектът изисква представяне на приложимите актове по екологичното и специалното законодателство при процедурата за довършване, докато за завършените обекти няма аналогично изрично изискване. Според природозащитниците, това създава риск определени съоръжения да получат статут на търпимост, без да са преминали необходимите предварителни екологични процедури.

В позицията си инициативата посочва и редица спорни инфраструктурни обекти, сред които съоръжения край Алепу, незаконни речни корекции, лифтове и хидротехнически обекти. Те са представени като примери за потенциалните последици от широкото приложение на закона, а не като случаи, за които вече е установено, че непременно ще получат статут на търпимост.

Въпроси за контрола и сроковете

Част от коментарите в Портала за обществени консултации поставят по-конкретни правни и процедурни въпроси.

В становище от 12 октомври арх. Елисавета Георгиева възразява срещу § 8 от преходните и заключителните разпоредби и настоява той да бъде оттеглен. Сред аргументите ѝ е липсата на общ краен срок за подаване на заявления за новата търпимост, което според нея създава предпоставки за злоупотреби при доказване кога е започнат определен строеж. Арх. Георгиева определя предлагания механизъм като „безсрочна амнистия“ за незаконното строителство.

Предложената разпоредба представлява по същество безсрочна амнистия на незаконно изградени или започнати обекти на техническата инфраструктура“, посочва тя в коментара си.

Подобно опасение изразява и Даниел Топалов, който предлага времевата граница за обхванатите строежи да бъде фиксирана към 18 септември 2026 г. – датата на публикуване на проекта – вместо да бъде обвързана с бъдещото му влизане в сила. Така според него няма да се създава възможност ново незаконно строителство, започнато след обявяването на предложението, да попадне в специалния режим.

Друг спорен момент е предвиденото спиране на вече започнали административни производства срещу незаконни строежи. Според § 8, ал. 9 от проекта това ще става още при подаване на заявление за търпимост, преди да е приключила проверката дали обектът действително отговаря на необходимите условия. Ако впоследствие бъде издадено удостоверение за търпимост или разрешение за довършване, съответното производство ще се прекратява.

Точно този механизъм е критикуван от „Зелени закони“, откъдето предупреждават, че „самото заявление не доказва допустимост или безопасност“. Според инициативата, така строителният контрол може да бъде блокиран и за обекти, които впоследствие няма да отговорят на законовите изисквания.

Възраженията засягат и недостатъчно ясно уреденото възобновяване на производствата при отказ, непредставяне на необходимите документи или пропускане на предвидените срокове.

Инж. Георги Георгиев, който също настоява законопроектът да бъде оттеглен, поставя още един въпрос – защо МРРБ не е представило публичен анализ и конкретен списък на инфраструктурните обекти, заради които се предлага специалното изключение. Според него, трябва да бъдат изяснени собствеността, финансирането, причините за липсата на строителни книжа и евентуалната отговорност на участниците в строителството.

Подобни въпроси възникнаха още при публикуването на законопроекта. Припомняме, че администрацията на Министерския съвет отправи забележки към предварителната оценка на въздействието, включително за липсата на количествени данни за инфраструктурните обекти без необходимата документация. От МРРБ се иска проблемът да бъде подкрепен с конкретни числа, но в публикуваните тогава документи такива не бяха представени.

Има и предложения за различен подход

Не всички участници в обществената консултация настояват предложеният режим да бъде отхвърлен изцяло. Фондация „Асансьорна безопасност“ признава необходимостта от нормативно уреждане на съществуващи инфраструктурни строежи без строителни книжа, но настоява за допълнителни гаранции, когато в тях функционират съоръжения с повишена опасност.

Организацията дава пример с асансьорите в подлези и надлези, като подчертава, че удостоверяването на търпимостта на самия строеж не трябва да отменя задълженията за технически надзор, проверки и безопасна експлоатация на разположените в него съоръжения.

Различна позиция представя адвокат Мария Пенчева. Тя предлага режимът да бъде разширен и към определени други стари строежи извън техническата инфраструктура, които са допустими по устройствените и техническите правила, но нямат строителни книжа. Предложението ѝ е мотивирано с принципа за равенство пред закона и с продължителното бездействие на контролните органи по отношение на част от тези строежи.

В друго предложение Стилиян Йотов настоява публичността на удостоверенията за търпимост да обхване и документите по досегашните режими на ЗУТ, а не само новите инфраструктурни обекти.