Бюджетно презастраховане или нещо друго?

Ако трябва да се посочат два проблема на бюджетния процес в България, то това биха били планирането и изпълнението. Четвърта поредна година правителството планира бюджетен дефицит, а три години отчита излишък и по всичко личи, че 2019 г. ще е четвъртата в тази поредица. В същото време бюджетните разходи изглежда следват много ясна тенденция през първите 11 месеца на годината, докато дойде декември и всичко отиде по дяволите. Подобно презастраховане може и да е обосновано по време на криза или в години на нисък икономически растеж, но сегашните времена са други и поведението на правителството е озадачаващо.

Традиционно консолидираните месечни бюджетни разходи в периода януари-ноември са почти постоянни и варират между 6,4% и 8,6% от годишните разходи през 2016-2018 г. През декември, изглежда, се случва нещо изненадващо, защото разходите изведнъж скачат до между 14,5% и 17%. На пръв поглед изглежда като правителството да се презастрахова, тъй като може да има рискове пред постигането на бюджетната цел (дефицит), но предвид ежегодното преизпълнение на тази цел през последните три години, едва ли това е причината.

Графика 1: Консолидирани месечни фискални разходи, млн. лв.

Източник: Министерство на финансите

Голям принос за струпването на бюджетни разходи през декември имат капиталовите разходи. Месечните капиталови разходи се движат между 100 и 400 млн. лв. в периода януари-ноември, а през декември – между 1,7 и 2,4 млрд. лв. (Графика 2). Едва ли повечето капиталови проекти приключват през ноември, така че тогава да се издават фактури, по които бюджетът да се разплаща през декември. Това струпване на разходи навежда, по-скоро, на мисълта, че това е съзнателно поведение – да се види състоянието на бюджета в края на годината и тогава да се прецени какви плащания се правят и какви остават за по-нататък. Същото поведение, макар и в по-малка степен, се наблюдава и по отношение на текущите разходи, голяма част от които също е концентрирана в последния месец на годината (Графика 3). 

Графика 2: Консолидирани месечни капиталови разходи, млн. лв.

Източник: Министерство на финансите

Графика 3: Консолидирани месечни текущи разходи, % от годишните

Източник: Министерство на финансите

В подкрепа на тезата, че правителството изчаква да види бюджетното състояние преди да вземе решение за съответните разходи, са разходите, отпуснати с постановление на Министерски съвет. Допълнителните средства се отпускат с три източника на финансиране – предвидени средства в централния бюджет, вътрешнокомпенсирани промени в рамките на отделен разпоредител с бюджетни средства и преструктуриране на разходи в централния бюджет.

Ясно е защо се отпускат предвидените средства в централния бюджет, но не става ясно защо има толкова голяма концентрация на тези средства през ноември и декември 2016 и 2017 г. Отпускани по този начин средства изглеждат повече с характер на непредвидени. В противен случай може да се очаква много по-равномерно разпределение през годината, каквото се наблюдава при общите разходи.

Отпускането на допълнителни средства в резултат на вътрешнокомпенсираните промени не е странно само по себе си, тъй като е нормално да има разминаване между прогноза и изпълнение. Фокусирането на тези промени именно през ноември и декември обаче повдига въпроси относно причините и отново навежда на мисълта за ръчно управление на публичните финанси. Нещо повече – това не е инцидентен случай, а тенденция през последните три години, която се задълбочава през 2018 г.

Същото може да се каже за разходите, отпуснати в резултат на преструктуриране на разходи по централния бюджет. Това са непредвидени разходи, които са лишени от всякаква оценка на ефективността и ефикасността и чиито дял расте през годините.

Графика 4: Дял на разходите, отпуснати с ПМС по източник на средствата, от всички средства със съответния източник на финансиране

Източник: Министерство на финансите

Данните за изпълнението на бюджета през последните години засилват заключението, че той не се управлява на база на ясни и прозрачни принципи, а че е на ръчно управление на правителството. Наблюдава се твърде голяма доза на дискреционни разходи, които не се насочват по целесъобразност, а без дебат и оценка на ефекта от тях с едноличното решение на Министерски съвет. С други думи, в голяма степен публичният ресурс не се насочва където е необходим, а където правителството прецени.