Магистрали, тунели, болници: Как ще работи новият Закон за публично-частното партньорство

Договорите ще са за 10 – 35 години, бизнесът ще може сам да предлага проекти, а държавата ще проверява дали моделът е по-изгоден от бюджетното финансиране

15:13 02.09.2026 ~ 10 мин.

Общо 16 страници, разпределени в девет глави – такъв е обемът на новия проектозакон за публично-частното партньорство, който трябва да отвори по-широко вратата за частния капитал при изграждането на големи инфраструктурни обекти и същевременно да облекчи необходимостта те да бъдат финансирани изцяло от държавния или общинските бюджети.

Магистрали, тунели, мостове и ВиК мрежи, но също болници, училища, детски градини, енергийна и цифрова инфраструктура са сред проектите, за които държавата вижда потенциал да бъдат реализирани по този модел. Основното условие е частният партньор да осигури изцяло или частично средствата и да поеме оперативен риск, а публичната и частната страна да разпределят помежду си финансирането, задачите и рисковете по проекта.

Подобен механизъм бе анонсиран още при встъпването в длъжност на редовния кабинет на Румен Радев. Сега механизмът вече е разписан в конкретен законопроект, публикуван за обществено обсъждане със срок до 3 октомври.

Прочетете още

Защо е необходимо публично-частното партньорство?

Основният аргумент на държавата е недостигът на публичен ресурс спрямо огромните потребности от нова инфраструктура. В мотивите са посочени транспортният, енергийният, ВиК, социалният, здравният, образователният и цифровият сектор, където необходимите инвестиции растат, докато възможностите на публичните бюджети остават ограничени.

Според анализа на икономическото министерство сега липсва цялостна рамка, която да урежда не просто избора на изпълнител, а целия процес – от оценката дали даден проект изобщо е подходящ за ПЧП до финансирането, разпределението на рисковете, експлоатацията и контрола.

И данните показват ограничено използване на този модел. Към 2025 г. в България практически се реализират средно между нула и един нов ПЧП проект годишно. За периода 2019 – 2023 г. са отчетени проекти за около 880 млн. евро, докато за същите години в Гърция общата им стойност достига 2.31 млрд. евро. Целта на законопроекта е броят на проектите у нас да се увеличи от два през 2019 – 2023 г. до поне пет през 2026 – 2030 г.

Какво ще представлява едно ПЧП?

По смисъла на проекта публично-частното партньорство е дългосрочно сътрудничество за проект от обществен интерес, при което публичната и частната страна поделят ресурси, отговорности и рискове. Има обаче две ключови условия: частният партньор трябва да поеме оперативен риск и да осигури изцяло или частично финансирането на проекта.

Публични партньори могат да бъдат държавни и местни органи, публичноправни организации и публични предприятия, а от частната страна – търговски дружества и техни обединения.

Това е важно и за разликата с вече познатите обществени поръчки и концесии. Законопроектът изрично оставя и двата режима извън своето приложно поле – обществените поръчки ще продължат да се провеждат по ЗОП, а концесиите – по съответното концесионно законодателство.

Най-просто казано, при обществената поръчка държавата или общината плаща на избрания изпълнител за строителство, услуга или доставка. При концесията частният оператор получава право да експлоатира обект или услуга и поема свързания оперативен риск. Ако един предложен проект по същество трябва да бъде реализиран с обществена поръчка или концесия, Междуведомственият съвет няма да може да го одобри по новия режим, а ще го препрати към съответната процедура.

Процедурите ще бъдат отворени и за чуждестранни компании и обединения с тяхно участие, при същите права и задължения като за българските дружества. Когато обаче проектът попада в режима за скрининг на преките чуждестранни инвестиции, договор няма да може да бъде подписан, преди проверката да приключи. При отрицателно решение чуждестранният инвеститор няма да бъде допуснат. При по-сложни или рискови проекти публичната страна ще може да изисква избраният чуждестранен инвеститор да учреди проектното си дружество в България.

Първо трябва да се докаже, че частният модел е по-добър

Пътят на всеки бъдещ проект ще започва с предварителна оценка. Преди държавата или общината да се обвърже с частен инвеститор, трябва да бъде направено сравнение между ПЧП и варианта същият проект да бъде реализиран само с публични средства.

Анализът ще отчита разходите за целия жизнен цикъл на проекта, очакваните ползи, разпределението на рисковете, отражението върху бюджета и социално-икономическите ефекти. Отделно трябва да има сравнителен модел за разходите, рисковете, необходимото време и очаквания резултат при изцяло публично финансиране.

На практика държавата ще трябва да покаже защо например една магистрала, болница или друг голям обект е икономически и финансово по-ефективно да бъде реализиран заедно с частен инвеститор, вместо традиционно с бюджетни средства.

Проект ще може да получи зелена светлина само ако е от обществен интерес, отговаря на приложимите национални или секторни стратегии, показва по-добра икономическа и финансова ефективност от алтернативните модели, спазва правилата за държавните помощи, не среща фискални пречки и не създава риск за националната сигурност.

Проектите няма да идват само от администрацията. Законът позволява и потенциален частен инвеститор сам да предложи на държавата проект за ПЧП. За целта той трябва да внесе предварителен финансов модел, анализ на собствеността, предложение за разпределението на рисковете и информация за разходите, ползите и социално-икономическите ефекти. Важно е обаче, че това няма да му дава никакво предимство при последващото възлагане. Законопроектът изрично записва, че фирмата, предложила идеята, не получава право върху проекта, предимство или други изключителни права.

През колко държавни „сита“ ще минава проектът?

Тук проектозаконът изгражда цяла нова институционална система. Създава се Междуведомствен съвет за публично-частни партньорства към Министерския съвет, който ще решава кои проекти могат да бъдат реализирани по този модел и кои да бъдат отказани. Решенията му ще се вземат с мнозинство от две трети. Към него ще има и секретариат в администрацията на Министерския съвет.

В Министерството на икономиката, инвестициите и индустрията пък ще бъде създадено специализирано звено за ПЧП с представители на редица ведомства и институции. То ще преглежда проектите, ще анализира разпределението на риска, собствеността, държавните помощи и въпросите, свързани с националната сигурност.

Разглеждането и подготовката на проекта за внасяне в Междуведомствения съвет трябва да приключват до 60 дни от подаването на заявлението. Отделно всеки проект ще минава през министъра на финансите, който разполага с 45 дни, за да прецени съответствието му с фискалните правила и ограниченията по Закона за публичните финанси. При отрицателно становище специализираното звено трябва да предложи проектът да бъде отхвърлен.

Едва след положително решение ще започва процедурата за избор на частния партньор. Тя ще се открива от съответния публичен партньор след одобрение от Министерския съвет, а когато става въпрос за общински проект – от общинския съвет. Информацията за проекта и обявлението за процедурата ще трябва да бъдат публикувани на официалната интернет страница на публичния партньор.

Изборът приключва с мотивирано решение, в което се конкретизират техническите, функционалните, финансово-икономическите и правните параметри според офертата на победителя. Конкретните видове процедури и подробният ред за провеждането им ще бъдат разписани допълнително в правилника за прилагане на закона.

Договори до 35 години

След избора идва дългосрочното обвързване. Договорите за ПЧП ще бъдат със срок между 10 и 35 години. В тях трябва предварително да бъдат заложени финансовият модел, източниците на финансиране, плащанията, индексацията, разпределението на рисковете, показателите за качество, контролът, гаранциите, отговорността при неизпълнение и правилата за прекратяване.

След края на договора частният партньор трябва да предаде обратно на публичната страна предоставените му вещи и права, както и тези, придобити или възникнали при реализацията на проекта, при условията, определени в договора.

Законопроектът ограничава и възможността параметрите да бъдат променяни впоследствие. Не се допуска чрез анекс да бъде изменен съществено характерът на проекта, да бъде нарушена конкуренцията или частният партньор да получи необосновано икономическо предимство.

При непредвидени обстоятелства ще може да бъде възстановяван т.нар. икономически баланс на договора – съотношението между рисковете, задълженията, разходите и очакваните приходи, договорени в началото. Това може да наложи промяна на технически параметри, финансирането или срока, но срокът ще може да бъде удължен или съкратен с максимум една трета спрямо първоначално договорения.

Държавата и инвеститорът ще могат да направят обща фирма

Проектозаконът предвижда и няколко начина за корпоративно структуриране. Едната възможност е за конкретния обект да бъде учредено проектно дружество, което няма право да развива друга дейност извън изпълнението на съответния ПЧП договор. Другият модел е още по-интересен – държавата, общината или публично предприятие могат да станат съдружници с частния инвеститор в обща компания.

Публичната страна ще може да участва както с пари, така и с непарични вноски – например имущество, необходимо за проекта. Самото участие трябва да бъде одобрено от Министерския съвет или общинския съвет.

За да се защити публичният интерес, държавата или общината ще имат блокираща квота по ключови решения независимо от размера на дела си – например при увеличение или намаляване на капитала, разпореждане с внесено публично имущество, преобразуване или прекратяване на компанията.

Откъде всъщност ще идват парите?

Именно тук е сърцевината на новия модел. Проектите ще могат да бъдат финансирани едновременно от няколко източника:

собствените средства на частния инвеститор;
плащания от държавата или общината, включително т.нар. плащания за наличност;
приходи от потребителите на инфраструктурата или услугата;
европейски фондове и други международни финансови инструменти;
комбинация от тези източници.

Така например при един инфраструктурен проект частният инвеститор може да вложи собствени средства и да привлече банково финансиране, а държавата да участва с определени плащания или европейско финансиране.

Законът допуска и т.нар. плащания за наличност. Най-просто казано, това са плащания от държавата или общината към частния партньор за това, че построеният обект е достъпен, функционира и отговаря на предварително определените изисквания за качество. Ако услугата не се предоставя или договорените показатели не са изпълнени, тези плащания могат да бъдат намалени или спрени.

При по-големите инвестиции законът позволява използването и на т.нар. проектно финансиране. При него частният инвеститор обикновено не осигурява цялата сума от собствения си капитал. За конкретния проект може да бъде създадено отделно дружество, което да привлече банкови кредити, средства от международни финансови институции или финансиране чрез облигации. Допуска се и европейска или национална безвъзмездна помощ, когато това е съвместимо с правилата за държавните помощи.

Идеята е привлечените заеми и възвръщаемостта на инвеститорите да се изплащат от приходите, които самият проект генерира при експлоатацията си. Тоест при такъв модел банката отпуска средства именно за конкретния инфраструктурен проект и разчита той да бъде финансово жизнеспособен през годините на експлоатация.

При договори, които могат да продължат десетилетия, условията на финансовите пазари неизбежно могат да се променят. Затова законопроектът урежда и възможността първоначалният заем впоследствие да бъде заменен с по-изгодно финансиране. Ако например проектното дружество е взело скъп кредит в началото, но няколко години по-късно може да го рефинансира при по-ниска лихва, разходите му намаляват. Ако от това се увеличи финансовата възвръщаемост на частния инвеститор над първоначално договореното ниво, допълнителната полза трябва да бъде поделена с публичния партньор.

Държавата или общината няма непременно да получи тази полза като директен превод. Законът предвижда няколко възможности – да бъдат намалени таксите за крайните потребители, да спаднат бъдещите плащания от публичния бюджет, частникът да направи допълнителни инвестиции в обекта или, ако тези варианти не са приложими, да направи еднократно плащане към бюджета.

При инфраструктурен проект за стотици милиони банките могат да бъдат основният източник на привлечения капитал и съответно законът предвижда механизъм за защита на тяхното финансиране. Ако частният партньор започне да не изпълнява договора и се стигне до риск той да бъде прекратен, публичната страна няма да може просто да сложи край на проекта, без да уведоми финансиращите институции. Банките трябва първо да получат възможност проблемът да бъде отстранен. При по-сериозен проблем те ще могат дори временно да поемат функциите на частния партньор или да предложат друг оператор, който да продължи проекта.

Тук идеята е двойна – от една страна, да не бъде прекъсната обществената услуга, например работата на конкретен инфраструктурен обект, а от друга, вече вложените средства и самият проект да не бъдат изгубени веднага заради проблем с първоначалния инвеститор. Държавата обаче няма да бъде длъжна да приема всеки предложен заместник. Тя може да го отхвърли, ако има риск за националната сигурност или обществения ред, както и ако кандидатът не отговаря на условията, на които е трябвало да отговаря първоначално избраният частен партньор.

За да отпуснат големите заеми, финансовите институции ще могат да получават обезпечения върху активи на проектното дружество. Законопроектът позволява да бъдат залагани самото търговско предприятие, акциите или дяловете в компанията и вземанията ѝ по договора за публично-частно партньорство. Това обаче не означава автоматично, че банката може да придобие публичния инфраструктурен обект. Законът отделно защитава имуществото, което държавата или общината са внесли в ПЧП дружеството – върху такъв недвижим имот не могат да се учредяват обезпечения от самото предприятие за ПЧП.

При предсрочно прекратяване на договора публичният партньор може да дължи обезщетение, но размерът му ще зависи от причината за прекратяването, предварително договореното разпределение на рисковете и остатъчната стойност на проекта. Законът изрично посочва и че държавата или общината не поемат автоматично всички задължения на частния инвеститор към неговите банки.

Контролът няма да свършва със сключването на договора

Публичната страна ще трябва да следи проекта през целия му живот – чрез показателите за изпълнение, одити, отчетност, планови и извънредни проверки. Частният партньор ще е длъжен текущо да докладва както за изпълнението, така и за техническото състояние на инфраструктурата.

Всяка година ще се публикува отчет, от който трябва да се виждат договорените публични плащания, максималният им размер, разпределението им по години, условните задължения, гаранциите, индексацията, компенсациите при прекратяване и промените във финансовия модел.

Ще бъде създаден и публичен електронен регистър на ПЧП проектите, в който ще влизат решенията за одобрение, договорите и анексите, годишните отчети, проверките, одитите и информацията за прекратени договори.

Всички хора, участващи в подготовката, оценяването, възлагането и контрола на проектите, ще трябва да декларират липса на конфликт на интереси.

И глоби за заобикаляне на закона

Проектът предвижда и персонални санкции. Кмет или ръководител на публична организация или предприятие, който сключи договор в нарушение на закона, може да бъде глобен с между 2500 и 5000 евро. За министър санкцията е между 5000 и 10 000 евро. Същата глоба се налага и на лицето, подписало договора от страна на частния партньор. Предвидена е и санкция между 1000 и 3000 евро при нарушение на задължението за публикуване на информация за откриването на процедурата.

Подробният ред за процедурите ще бъде разписан в правилник, който Министерският съвет трябва да приеме до шест месеца след влизането на закона в сила. Оценката предвижда необходимият административен и експертен капацитет за работата по ПЧП да бъде изграден в рамките на една година.