Вятърът на промяната в края на мандата
Въпреки отминалите десетилетия българската прокуратура продължава да работи по съветски модел
Снимка: Economic.bg/ Архив
~ 7 мин.
„…Неоправдано нововъведение у нас представлява въвеждането на една нова институция: главен прокурор на републиката.“ Така проф. Петко Стайнов определя през декември 1946 г.[1] новосъздаващия се държавен орган, който дотогава е непознат на българската правна действителност и традиция. Въпреки отминалите десетилетия и направените през тях икономически, политически и социални перестройки, ремонти и реформи (и изживяни катарзиси), българската прокуратура продължава да работи по съветски модел[2]. Това най-общо означава две неща:
1. необосновано широки правомощия, които излизат извън тези за наказателно преследване и влизат в разнообразни области на обществения живот под формата на надзор за законност;
2. безконтролност поради силната концентрация на власт в ръцете на главния прокурор, подпомогната от строгата йерархия и централизация и липсата на механизми за ефективен контрол на тази власт. Това показва, че самоцелното и лекомислено привнасяне на чуждо тяло в дадена тъкан може да доведе до сериозна инфекция или израждане на тази тъкан.
У нас това се изразява в невъзможността на държавата години наред да се справи с наследените структурни и функционални дефекти на прокуратурата, която освен, а и поради посочените по-горе проблеми, понякога се явява и активен участник в политическия живот на страната – случаите с бюлетините от Констинброд и Цумгейт. Откровено политически привкус остави и изборът на настоящия главен прокурор: той беше наречен „най-стабилния съдия“ (Цветан Цветанов), „най-добрия окръжен съдия“ (Бойко Борисов) преди избора и „ти си го избра“ (Николай Кокинов към Бойко Борисов) след като вече беше назначен. Подобни пристрастия на изпълнителната власт към представители на съдебната в държави с развити демокрации са немислими.
Последните откровения по отношение на процесите по политизиране на прокуратурата са на заместник-главния прокурор Иван Гешев във връзка с делото „Иванчева“: „Ако имаше оправдателна присъда, щеше да има искания за закриване на спецпрокуратурата, за оставки на главни и зам.-главни прокурори. Това е политическият аспект - никой не го интересува криминалния аспект.“ Докато прокуратурата продължава да е част от съдебната власт (и е в ролята на страна в процеса), подобно политическо заиграване е крайно нездравословно за така или иначе крехкото върховенство на правото у нас. Именно участието в ефектни конюнктурни акции, съчетано с всевластието на главния прокурор, води до естествения страх у управляващите за реални реформи в прокуратурата. Затова се случи и т.нар. „исторически компромис“, оставката на тогавашния министър на правосъдието поради бламирането на реална съдебна реформа или както той го нарече „върховенство на главния прокурор“ и твърдението на премиера, че реформата остава „за след Цацаров“. Симулацията на намерение за преформатиране на модела беше разобличена – искаха, но нямаха желание.
Тези пояснения са неизбежният контекст, в който следва да се възприемат новините от последните дни относно намеренията на министъра на правосъдието да предложи законодателни промени относно наказателното преследване и търсенето на дисциплинарна отговорност срещу тримата големи (главния прокурор и председателите на върховните съдилища – Върховния административен съд, ВАС и Върховния касационен съд, ВКС) и положителната реакцията на главния прокурор по темата.
Проблемите са няколко:
1. това не е новина – тази работа е започнала още в мандата на предишния министър на правосъдието Цецка Цачева, което е видно от комюнике от декември 2018 г. на българската държава към Съвета на Европа като част от задълженията ѝ за изпълнение на решението по делото „Колеви срещу България[3]“ пред Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ). Включена е и като мярка в Пътната карта за изпълнение на препоръките от независимия анализ на прокуратурата (2017 г.);
2. Защо препоръка, която е адресирана експлицитно само до прокуратурата и нейната дейност, води до мярка, която включва и председателите на върховните съдилища, е необяснимо. Точно толкова механично и неаргументирано е снаждането на председателите на върховните съдилища с главния прокурор по въпроса за наказателно преследване и в посоченото комюнике по делото „Колеви срещу България“ (идея, която не присъства в предишни комюникета на правителството). ЕСПЧ обаче не разглежда и не се интересува от фигурите на председателите на ВКС и ВАС в посоченото дело. Фокусът му е върху невъзможността главният прокурор да бъде наказателно преследван при така съществуващата законодателна рамка и структура на прокуратурата.
Този автоматизъм за идентично третиране на 3-мата големи в това отношение не е обусловен от нищо, освен, изглежда, от желанието да се даде вид, че някаква дейност все пак се извършва, да се разфокусира вниманието от проблемните сфери около институцията на главния прокурор и да се замажат съществените разлики между него и председателите на ВКС и ВАС.
Главният прокурор не е и няма как да бъде прикрепен към председателите на върховните съдилища – те оглавяват структури на правораздавателната система, състояща се от независими арбитри. За разлика от тях главният прокурор представлява система, която е обвинител, страна по процеса. Той би могъл да разследва председателите на ВКС и ВАС (наскоро Цацаров разпореди проверка срещу Лозан Панов във връзка със закупен от съпругата му имот от „Артекс“), но срещу него, на практика, никой не би могъл да инициира и проведе независимо разследване, тъй като всички прокурори са му йерархично подчинени, а той може да прекрати всяко разследване (включително срещу себе си).
В този смисъл, ако главният прокурор не се третира ексклузивно и отделно при предприемането на законодателни промени, каквато и промяна да се предприеме, тя няма да породи нужния ефект. Нито за правния порядък, нито за обществото. Бягането от отговорност в това отношение е видно и от протакането на правителството по изпълнение на решението на ЕСПЧ по делото Колеви. Конкретни мерки не са предприети, макар да са минали близо 10 години от постановяването на решението. Според последното комюнике от 05.03.2019 г.[4] правителството ще чака предварително становище на Съвета по законодателството към Министерството на правосъдието (МП) дали може да се изготви и представи възможно най-скоро предложение за законодателни промени;
3. Изказванията на новия министър на правосъдието относно това какво цели МП, а именно – разработване на “конкретни механизми, по които може да се прекрати мандата на някой от т.нар. трима големи в съдебната система”разкри дълбокото неразбиране на проблема и непознаването на Закона за съдебната власт (ЗСВ) от новия министър , но пък поне неволно може би артикулира фантазиите на политиците – възможност за прекратяване на мандата на 3-та големи по поръчка;
4. Система за търсене на дисциплинарна отговорност има – такава възможност е предвидена в ЗСВ. Така например бившият член на Висшия съдебен съвет (ВСС) Калин Калпакчиев предложи освобождаването на главния прокурор, а Инспекторатът към ВСС образува проверка по казуса „Цумгейт“. Както бе посочено по-горе, независимо разследване на председателите на ВКС и ВАС също е възможно.
Всичко това показва, че разговорът по темата е изначално концептуално сбъркан, с подменен фокус и с недостатъчна дълбочина. Той все пак обаче може да има полезен ход за управляващите, ако те осъзнаят, че този път симулирането на реформа не е необходимо, тъй като ефективната такава ще ползва и тях. Те биха могли да се възползват от свободата, която им се предоставя от приближаването края на мандата на главния прокурор и на практика изтеклото време за изпълнение на международни задължения на държавата да приведе тази институция в европейски вид (в този смисъл са препоръки на Европейската комисия, ЕСПЧ, Венецианската комисия и независимите прокурори, извършили структурния и функционалния анализ на българската прокуратура). Нещо повече, проявата на далновидност в този момент може да осигури на сегашните и бъдещи управляващи главен прокурор, чийто правомощия не просто са съобразени с международни стандарти (печелене на похвали от европейски партньори), но и са разумно окастрени до степен, която позволява той да не играе ролята на фактор в политическата динамика на страната.
В този ред на мисли ще е полезно политиците да проведат задълбочен дебат относно необходимостта от цялото преосмисляне на фигурата на главния прокурор, неговите функции, ефективна отчетност и механизъм за контрол и носене на реална отговорност. Могат да се мислят редица промени, които биха могли да са по-драстични или по-умерени, но при всички положения следва да включват възможност за ефективно наказателно преследване, реална отчетност и отпадане на надзора за законност, който е характеристика на тоталитарните държави.
Самото място на прокуратурата също може да е част от този дебат, като възможностите са няколко:
______________________________________________
[1] http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2015/4/19/-1
[2] Стр. 3, т. 12 от Становище № 515/2009 г. от 16 март 2009 г. на Венецианската комисия https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2009)011-e
[3] „The other working group at the Ministry of Justice held several meetings discussing the potential introduction of specific procedures for carrying out investigations against the Prosecutor General and the Presidents of the two Supreme Courts.“ https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=090000168090720c
[4] „Тhe preliminary opinion of the Legislative Council Directorate at the Ministry of Justice will be sought on the question whether a proposal for legislative amendments could be put together and launched as soon as possible.“: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=0900001680935e09
1. необосновано широки правомощия, които излизат извън тези за наказателно преследване и влизат в разнообразни области на обществения живот под формата на надзор за законност;
2. безконтролност поради силната концентрация на власт в ръцете на главния прокурор, подпомогната от строгата йерархия и централизация и липсата на механизми за ефективен контрол на тази власт. Това показва, че самоцелното и лекомислено привнасяне на чуждо тяло в дадена тъкан може да доведе до сериозна инфекция или израждане на тази тъкан.
У нас това се изразява в невъзможността на държавата години наред да се справи с наследените структурни и функционални дефекти на прокуратурата, която освен, а и поради посочените по-горе проблеми, понякога се явява и активен участник в политическия живот на страната – случаите с бюлетините от Констинброд и Цумгейт. Откровено политически привкус остави и изборът на настоящия главен прокурор: той беше наречен „най-стабилния съдия“ (Цветан Цветанов), „най-добрия окръжен съдия“ (Бойко Борисов) преди избора и „ти си го избра“ (Николай Кокинов към Бойко Борисов) след като вече беше назначен. Подобни пристрастия на изпълнителната власт към представители на съдебната в държави с развити демокрации са немислими.
Последните откровения по отношение на процесите по политизиране на прокуратурата са на заместник-главния прокурор Иван Гешев във връзка с делото „Иванчева“: „Ако имаше оправдателна присъда, щеше да има искания за закриване на спецпрокуратурата, за оставки на главни и зам.-главни прокурори. Това е политическият аспект - никой не го интересува криминалния аспект.“ Докато прокуратурата продължава да е част от съдебната власт (и е в ролята на страна в процеса), подобно политическо заиграване е крайно нездравословно за така или иначе крехкото върховенство на правото у нас. Именно участието в ефектни конюнктурни акции, съчетано с всевластието на главния прокурор, води до естествения страх у управляващите за реални реформи в прокуратурата. Затова се случи и т.нар. „исторически компромис“, оставката на тогавашния министър на правосъдието поради бламирането на реална съдебна реформа или както той го нарече „върховенство на главния прокурор“ и твърдението на премиера, че реформата остава „за след Цацаров“. Симулацията на намерение за преформатиране на модела беше разобличена – искаха, но нямаха желание.
Тези пояснения са неизбежният контекст, в който следва да се възприемат новините от последните дни относно намеренията на министъра на правосъдието да предложи законодателни промени относно наказателното преследване и търсенето на дисциплинарна отговорност срещу тримата големи (главния прокурор и председателите на върховните съдилища – Върховния административен съд, ВАС и Върховния касационен съд, ВКС) и положителната реакцията на главния прокурор по темата.
Проблемите са няколко:
1. това не е новина – тази работа е започнала още в мандата на предишния министър на правосъдието Цецка Цачева, което е видно от комюнике от декември 2018 г. на българската държава към Съвета на Европа като част от задълженията ѝ за изпълнение на решението по делото „Колеви срещу България[3]“ пред Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ). Включена е и като мярка в Пътната карта за изпълнение на препоръките от независимия анализ на прокуратурата (2017 г.);
2. Защо препоръка, която е адресирана експлицитно само до прокуратурата и нейната дейност, води до мярка, която включва и председателите на върховните съдилища, е необяснимо. Точно толкова механично и неаргументирано е снаждането на председателите на върховните съдилища с главния прокурор по въпроса за наказателно преследване и в посоченото комюнике по делото „Колеви срещу България“ (идея, която не присъства в предишни комюникета на правителството). ЕСПЧ обаче не разглежда и не се интересува от фигурите на председателите на ВКС и ВАС в посоченото дело. Фокусът му е върху невъзможността главният прокурор да бъде наказателно преследван при така съществуващата законодателна рамка и структура на прокуратурата.
Този автоматизъм за идентично третиране на 3-мата големи в това отношение не е обусловен от нищо, освен, изглежда, от желанието да се даде вид, че някаква дейност все пак се извършва, да се разфокусира вниманието от проблемните сфери около институцията на главния прокурор и да се замажат съществените разлики между него и председателите на ВКС и ВАС.
Главният прокурор не е и няма как да бъде прикрепен към председателите на върховните съдилища – те оглавяват структури на правораздавателната система, състояща се от независими арбитри. За разлика от тях главният прокурор представлява система, която е обвинител, страна по процеса. Той би могъл да разследва председателите на ВКС и ВАС (наскоро Цацаров разпореди проверка срещу Лозан Панов във връзка със закупен от съпругата му имот от „Артекс“), но срещу него, на практика, никой не би могъл да инициира и проведе независимо разследване, тъй като всички прокурори са му йерархично подчинени, а той може да прекрати всяко разследване (включително срещу себе си).
В този смисъл, ако главният прокурор не се третира ексклузивно и отделно при предприемането на законодателни промени, каквато и промяна да се предприеме, тя няма да породи нужния ефект. Нито за правния порядък, нито за обществото. Бягането от отговорност в това отношение е видно и от протакането на правителството по изпълнение на решението на ЕСПЧ по делото Колеви. Конкретни мерки не са предприети, макар да са минали близо 10 години от постановяването на решението. Според последното комюнике от 05.03.2019 г.[4] правителството ще чака предварително становище на Съвета по законодателството към Министерството на правосъдието (МП) дали може да се изготви и представи възможно най-скоро предложение за законодателни промени;
3. Изказванията на новия министър на правосъдието относно това какво цели МП, а именно – разработване на “конкретни механизми, по които може да се прекрати мандата на някой от т.нар. трима големи в съдебната система”разкри дълбокото неразбиране на проблема и непознаването на Закона за съдебната власт (ЗСВ) от новия министър , но пък поне неволно може би артикулира фантазиите на политиците – възможност за прекратяване на мандата на 3-та големи по поръчка;
4. Система за търсене на дисциплинарна отговорност има – такава възможност е предвидена в ЗСВ. Така например бившият член на Висшия съдебен съвет (ВСС) Калин Калпакчиев предложи освобождаването на главния прокурор, а Инспекторатът към ВСС образува проверка по казуса „Цумгейт“. Както бе посочено по-горе, независимо разследване на председателите на ВКС и ВАС също е възможно.
Всичко това показва, че разговорът по темата е изначално концептуално сбъркан, с подменен фокус и с недостатъчна дълбочина. Той все пак обаче може да има полезен ход за управляващите, ако те осъзнаят, че този път симулирането на реформа не е необходимо, тъй като ефективната такава ще ползва и тях. Те биха могли да се възползват от свободата, която им се предоставя от приближаването края на мандата на главния прокурор и на практика изтеклото време за изпълнение на международни задължения на държавата да приведе тази институция в европейски вид (в този смисъл са препоръки на Европейската комисия, ЕСПЧ, Венецианската комисия и независимите прокурори, извършили структурния и функционалния анализ на българската прокуратура). Нещо повече, проявата на далновидност в този момент може да осигури на сегашните и бъдещи управляващи главен прокурор, чийто правомощия не просто са съобразени с международни стандарти (печелене на похвали от европейски партньори), но и са разумно окастрени до степен, която позволява той да не играе ролята на фактор в политическата динамика на страната.
В този ред на мисли ще е полезно политиците да проведат задълбочен дебат относно необходимостта от цялото преосмисляне на фигурата на главния прокурор, неговите функции, ефективна отчетност и механизъм за контрол и носене на реална отговорност. Могат да се мислят редица промени, които биха могли да са по-драстични или по-умерени, но при всички положения следва да включват възможност за ефективно наказателно преследване, реална отчетност и отпадане на надзора за законност, който е характеристика на тоталитарните държави.
Самото място на прокуратурата също може да е част от този дебат, като възможностите са няколко:
- запазване на сегашното му място
- главен прокурор при ВКС;
- преминаване на прокуратурата към изпълнителната власт;
- Няколко изменения, независимо от мястото на прокуратурата, които са възможни и също би следвало да се вземат предвид:
- вече предлагани при конституционните и законодателни промени 2015-2016 г., като например отмяна на т. 5 в чл. 127 от Конституцията, който предвижда, че прокуратурата „предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове“. Този текст представлява анахронизъм, останал от Конституцията от 1971 г. и е несъвместим с правомощието на съдилищата да осъществяват контрол за законност на актовете и действията на административните органи по чл. 120, ал. 1 от Конституцията;
- предвиждане на временно отстраняване от длъжност в случай на обосновано предположение за извършено престъпление от общ характер по искане на определена квота от народните представители и т.н.
______________________________________________
[1] http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2015/4/19/-1
[2] Стр. 3, т. 12 от Становище № 515/2009 г. от 16 март 2009 г. на Венецианската комисия https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2009)011-e
[3] „The other working group at the Ministry of Justice held several meetings discussing the potential introduction of specific procedures for carrying out investigations against the Prosecutor General and the Presidents of the two Supreme Courts.“ https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=090000168090720c
[4] „Тhe preliminary opinion of the Legislative Council Directorate at the Ministry of Justice will be sought on the question whether a proposal for legislative amendments could be put together and launched as soon as possible.“: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=0900001680935e09
