Новият закон за социалните услуги: напред, встрани или пак там

През октомври Министерството на труда и социалната политика представи своето предложение на проект на закон за социалните услуги, следващ представената през юли концепция, който се очаква да замени половината от закона за социалното подпомагане в частта му, уреждаща социалните услуги. Новостите не са много, но въпреки това проектозаконът създава по-добра среда за управление и предоставяне на социалните услуги в България.

Проектът, още под формата на концепция, обещава някои промени в логиката и мястото на третирането на социалните услуги, както и общ подход за уреждането на социалната дейност, достъпа до услуги и тяхното регулиране и контрол. Целта му е да се подобри качеството на предоставяните социални услуги, достъпът до тях и интегрираността на цялата социална подкрепа.

Основните (и нови) параметри на системата за социално обслужване, съгласно новия проектозакон, са:

(1) нова Агенция за качеството на социалните услуги, която ще лицензира всички доставчици на услуги;

(2) регулация и контрол на самите доставчици;

(3) планиране, създаване, предоставяне и финансиране на услугите чрез национална карта на социалните услуги, която ще определя местните нужди – брой и видове услуги и максимален брой потребители, както и някои допълнителни въпроси, уреждани със закона.

Държавата се опитва да регулира отношения, които вече съществуват. Чрез децентрализирането на социалните услуги, факт през последните 15 години, се дава възможност те да се  предоставят на местно ниво в общността.

И ако сега действащият Закон за социално подпомагане прогласява като водещи принципи запазване на човешкото достойнство и клишираното „индивидуален подход и комплексна оценка” при предоставянето на социални услуги, то законопроектът обяснява и доразвива тези принципи, така че да ги направи приложими на практика. Остава, обаче, нерешен въпросът обучена и способна ли ще бъда администрацията на Агенцията за социално подпомагане да прилага и изпълнява целите на закона. Основен проблем към момента е именно индивидуалната оценка на потребностите на лицата, бюрократизирането на процесите и липсващите на места дори елементарни по вид услуги за уязвимите потребители. А приемането на изцяло нов закон, който застъпва принципа за детайлна работа с потребителите на социални услуги изисква чувствително по-способна администрация и социални работници.

Както е видно от таблицата, средствата за делегирани социални дейности номинално нарастват, но като дял от общите делегирани разходи на държавата леко намаляват от 9.2% до 8.1%. Общите делегирани разходи растат с повече, отколкото е ръстът на разходите за социални услуги. Същевременно броят на общините, които предоставят социални услуги, се е увеличил с 10 бр. за периода – дали, защото финансовите стимули работят или поради друга причина, е трудно да се каже без по-задълбочен анализ на местно ниво.

Някои проблеми и как ще се решат в новия проект на Закон за социалните услуги

1. По-сериозната централизация при планирането и управлението на социалните услуги е възможно да създаде недоразумения в прилагането на закона. Държавата желае да планира мястото, броя и цената на услугите, но също така желае някой друг да ги предоставя на тези места, които тя е определила и по цени, които тя е определила. Дали това ще се случи зависи от способността на държавата да планира коректно и адекватно. Досегашният опит с националните карти не е особено положителен, което увеличава скептицизма по отношение и на предложената национална карта  на социални услуги. Към настоящия момент централната власт, в лицето на МТСП и АСП, има основна функция по лицензиране на доставчиците на социални услуги, а общинските съвети и областните управители развиват областните стратегии и годишни планове за развитие на социалните услуги. Смяната на подхода има за цел да отчита индивидуалните потребности, а същевременно отдалечава потребителя от този, който ще му определя вида и финансирането на услугите. Този подход признава повсеместния провал на местната власт да изпълнява основни функции, а въвеждането му през 2003 г. имаше за цел именно да смени провалилата се преди това мега структура от София. И тук в законопроекта има видимо противоречие в правомощията на общинските съвети и АСП.

2. Неравновесията в предлагането на услугите на местно ниво съществуват и оценката на въздействието към проекта към закон го признава. Да се цели пълно териториално покритие със социални услуги е нереалистично. Дали неравновесията са проблем или са естествен резултат от неравновесията в търсенето на такива услуги на местно ниво, както и на възможностите социалните услуги да се концентрират на едно място в по-висока степен, отколкото здравните и образователните услуги, следва да се изясни. Не е съвсем ясно как проектозаконът ще реши тези неравновесия, какви ще са стимулите на доставчиците (освен финансови) да предоставят социални услуги и дали те ще са достатъчни, за да има адекватен брой услуги със съответното качество.

И ако досега доставчици на социални услуги бяха както самите общини, така и търговци и неправителствени организации, то в новия законопроект изрично място са намерили форми като „специално създадени от общината за предоставянето на социалните услуги юридически лица”. Това ще даде възможност на общините да възродят порочните общински предприятия за доставка на социални услуги, чиято дейност претърпя крах през 90-те години. Така общината ще придобие противоречивото качество и на доставчик, и на контролиращ услугите орган, което води до ниско качество и загуба за самите потребители. Действащият към момента модел допуска, но не насърчава изрично общинските предприятия. Назадничавото нововъведение ще направи възможни стремленията на общините да правят постоянни финансови корекции на бюджетите за социални услуги като това на практика да води до или пълната липса на услуги или до занижено качество.

Начинът за избор на доставчици на социални услуги ще продължи да бъде чрез конкурс и договаряне като се допълва с възможност за публично-частно партньорство. Запазва се пожелателният характер за непрекъсваемост на социалните услуги за лицата при смяна на доставчика. На практика към настоящия момент при изтичане срока на договора услугите се извършват от същия доставчик до избор на изпълнител за последващ договорен период. Преодоляването на тази неяснота има две решения – задължителен срок кметът на общината да организира конкурс преди изтичането на действащ договор и санкция, налагана от МТСП при неизпълнение на това срочно задължение.

3. Въпросите с остойностяването и финансирането не предлагат ново решение извън стандартите за делегираните от държавата дейности, но начинът на изчисляване на стойността на стандартите е оставен за формулиране тепърва в подзаконовата нормативна уредба, за която няма ясна идея какво ще представлява. Стандартите и техният размер са основен стимул пред доставчиците дали да предоставят една социална услуга или не – те са цената, която формира пазара. Към проблема със стандартите се прибавя и въпросът с таксите при финансирането на услугите: текстовете, засягащи делегираните услуги и едновременно с това таксуването на потребителите, са в противоречие. Ако държавата изчислява стандарти за делегирани от държавата дейности на база на разхода, който доставчикът на услугата прави при предоставянето й, то защо се налага събиране и на такси? Те биха имали смисъл, ако доставчиците могат да формират печалба, което е допустимо за частните доставчици на услуги, но не и за държавните. Този въпрос следва да се реши принципно, преди да се пристъпи към изготвяне на подзаконовата уредба на финансирането. Практиката показва, че подзаконовата дейност на МТСП с различните по вид методики и инструкции изражда модела до тежка бюрокрация и връзва ръцете на самите доставчици.

Накратко проектозаконът за социални услуги стъпва на принципи, общи цели и правила, които отговарят на съвременните изисквания при предоставянето на такива услуги в общността. Същевременно е необходимо по-голямо внимание по отношение на планирането на количеството услуги и техните цени, така че да се постигне адекватно предлагане и качество на услугите за всички граждани, които имат нужда от тях. Не трябва да се забравя, че пазарът е по-добър регулатор на тези отношения от държавата.