Конституция и политическа система

От февруари досега набират популярност призивите за промяна в конституцията чрез свикване на Велико Народно събрание. През 1991 г. няколко депутати подписахме конституцията с особено мнение по редица разпоредби. Аз съм един от тях. Повечето (всъщност само с едно изключение) от тогавашните ми тревоги бяха впоследствие доказани като проблем.  Процедурата и технологията не предвиждаше израз на особени мнения при подписването на конституцията.  Ако имаше повече място, поне моите несъгласия щяха да бъдат повече.

Въпреки това днес аз смятам, че възгледите за промяна на конституцията чрез нарочно избрано събрание са крайно неподходящи като решение на политическите проблеми на деня и че почти всички идеи за нова уредба са или просто врени, или невъзможни, или просто вредни.

Ето защо.

Протести и светоглед

Идеята за ВНС в условията на зимните и сегашните протести е по повод упражняването на властта, а не по повод конституционни текстове.

Необходимостта от посочване на конкретни разпоредби, които биха променили т.нар. система, показа крайно, макар и естествено невежество за съдържанието на конституцията, практиката на Конституционния съд и правеното на конституции изобщо и съставянето (и измененията) на сегашна конституция на България в частност.

Но това е малък проблем.  По-важна важна особеност на сегашната ситуация е, протестите са по повод използването на властта, а това е въпрос на манталитет и обвързаност на партиите и водачите, които се оказват на власт.

В конституционната уредба на държавната машина няма почти нищо, което да не съответства на нормалната и изпробвана от времето практика на либералните демокрации от европейски и североамерикански тип.  В конституционните процедури на изборите и смяната на властта пък няма абсолютно никакви пречки това да става по мирен и приемлив начин.  И всички избори от 1991 г. доказват именно това.  Не може да възникне съществен, конституционен проблем поради безвластие в периоди между избори нито в смисъл на функциониране на изпълнителната власт, нито по повод данъци, фиск и издръжка на важни за държавата системи - от полиция и армия, през училища и болници, до БАН.

ВНС не може да променя манталитета на партии и водачи, още по-малко на избиратели.

В сегашната обстановка дори само опитът за неговото свикване ще консервира неприятния светоглед на партиите, представени в парламента и на онези от тях, които съставиха правителството.  Те ще продължат да назначават сътрудници на ДС и сродните структури на миналото на държавни постове, да използват изпълнителната власт за преразпределяне на стопанско влияние, да се държат неадекватно в стопанската, социалната и външната политика.  Всъщност пълна неадекватност не може да има.  Действията на сегашното мнозинство съответстват на политиката на Руската Федерация по повод значими проблеми на международната политика и на интересите на няколко руски държавни предприятия и една банка.

Идеята за ВНС, първо, ще удължи периода за такива действия на изпълнителната и законодателната власт, е, второ, ще създаде (ако бъде възприета) у избирателите очакването за поредното чудо.

Технически ВНС се свиква при необходимост от промени в държавното устройство и изисква значително ниво на съгласие на народните избранници.  Ако случайно бъде намерен общ знаменател на сегашните настроенията на избирателите и техните представители, той ще бъде крайно неприемлив за всички поотделно.

Въпреки абстрактните възгласи за „смяна на системата", настроенията за учредяване на монархия, президентска република, суспендиране на върховенството на закона като конституционно изискване и премахване на демокрацията не могли да станат общи за всички и да се осъществят - каквато и да е конфигурация на представителството на избирателите.

В действителност, както може да се проследи от опита на държавно управление у нас, монархо-подобно упражняване на властта, практики на беззаконие, недемократичност и дори антисоциалност (характерна предимно за левичарските управления на България), са следствие тъкмо на вижданията партиите и водачите на власт, а не на конституционната уредба като такава.

Действителни проблеми и безизходицата

Очевидно е, че ничий светоглед не се променя конституция или закони.  За това е нужно просвещение, а то е дълъг и труден процес.

Без претенция за изчерпателност, ще се опитам да покажа, че дори реалните проблеми на българската политика не могат да бъдат решени чрез нова конституция и ВНС.

Т. нар. съдебна система.  Според едно конюнктурно решение на Конституционния съд промените в нея са от компетенцията на ВНС.  Основният проблем в нея мястото на главния прокурор и прокуратурата.  С едно изключение, всички досегашни главни прокурори са се опитвали да превърнат длъжността си в център на преразпределение на власт.  Изключението бе следствие на безрезервната лоялност на този прокурор към една политическа партия. При останалите продължителността на мандата винаги ги е карала да преориентират действията си спрямо политическите промени и собственото им усещане за сила на деня.

Тази част от българската конституционна уредба е една от малкото, която повече прилича на конституциите на страните от бившия СССР отколкото на мястото на прокуратурата страните от ЕС. Решението на този проблем е прокурорът/прокуратурата да станат част от изпълнителната власт.

Подобно изменение в конституцията не е възможно в обозримо бъдеще.

Сегашните партии предпочитат да използват прокуратурата за преразпределение на влияние, главният прокурор демонстрира готовност за такава роля и няма никакви изгледи нова партия да наложи други конституционни виждания.  Всъщност повтаря се положението от 1991 г.

Тогава социалистическата партия имаше предчувствието, че демократите ще започнат да преследват комунистите, ако дойдат на власт.  А демократите загубиха блокиращото си малцинство от 34% във ВНС и позволиха на социалистите да се защитят чрез тази, иначе нелогична, конституционна уредба на прокуратурата.  Разликата сега е, че всички партии хем имат предчувствията на тогавашната БСП, хем се надяват главният прокурор да преследва приятелите на другите партии.  И неуспехът с Пеевски засилва тези надежди.

Конституционният съд.  Най-неразумното в настоящия му дизайн е необходимостта от посредник в общуването на гражданите с конституционните съдии, фактическата забрана на граждански жалби пред съда.  Това положение бе следствие на комплекса за малоценност на мнозинството при гласуване на конституцията.  Сегашните партии и дори евентуалните нови партии в един бъдещ парламент биха имали същия комплекс.  Между другото в самия съд с годините се натрупа практика по конституирането на страни по делата, която все пак позволява становища, които не зависят от партии и държавни органи.  Ако партиите в един бъдещ парламент преодолеят този свой комплекс, те може би ще могат да вдигнат забраната за индивидуални конституционни жалби и чрез съгласие в едно обикновено народно събрание.

Парите на другите или бюджетът на държавата.  През 1998-1999 г. България изпълни всички норми за фискална прозрачност, установени от договорите за МВФ.  Пак тогава бе приет закон и приложен (един такъв закон от 1996 г. остана неприложен) за държавните и общинските поръчки През 2000 г. бе публикуван за първи път консолидирания бюджет и бе приет и приложен законът за достъп до обществена информация (ЗДОИ).  От 1998 г. досега устройственият закон за бюджета се усъвършенства (макар и да има какво да се желае), а използването на правата по ЗДОИ е вече част от нормалното общуване на гражданите и държавните органи. Проблемите в прилагането на тези и други закони са също част от манталитета, с който се упражнява властта.  Неефективността на управлението на парите на данъкоплатците се установява относително точно и се измерва от ИПИ (над 41 млрд. лв. за периода от 1998 до 2012 г.).[iv]  Въпреки известността на фактите, общественото мнение не е много взискателно към управляващите, които и да са те.

Недоволството от разпореждането с парите на другите - макар и в основата на сегашното недоволство - не е конституционен и законодателен, а проблем на общественото приемане на властта.  Тук основната особеност е, че мнозинството от избирателите мислят, че хората на власт ще им помогнат да живеят за чужда сметка.

Въпреки това, ако се изключат периода 1993-1998 и 2009 г., българските правителства са показвали завидна дисциплина в управлението на бюджета.  Обикновено заложените дефицити са под очаквания ръст на БВП, а реалното изпълнение е в 3-4 пъти от реалния ръст на икономиката и не малко години завършват с ефективен излишък.

Много е вероятно, докато се обсъждат идеите за ВНС, изборни правила и какво ли още не, тази традиция да бъде нарушена.  А както знаем от историята на българския фиск от последните 24 години, колкото повече правителството харчи, толкова повече икономиката затъва.

Т.нар. монополи.  В тази област никакво ВНС, когато и да бъде свикано, не ще може да поправи каквото и да било.  Негативите на сегашната конституция отдавна тежат на икономиката, изконсумирани са и са в основата разпределението на богатството, от което всички са недоволни.

Става дума за чл. 18 от конституцията, където са постановени двадесет и едно изключителни права (словоупотребата често е различна) на държавата.  На тяхна основа, за партиите на власт възникват и стимулите за преразпределение на концесии, замени на имоти, предоставяне на права на познати и приятели, проекти и отсъствие на либерализация в енергетиката и „управление" на Черноморската ивица.  Това не означава, че концесионните договори са неефективни по определение.  Напротив, много голяма част от тях - независимо дали са концесии, отдадени на български или чуждестранни предприятия - са в основата на икономическия растеж след 1998 г. и са мотор на икономиката през 2009 г. (при общ спад от около 5% от БВП).  Въпросът е в това, че конституционната разпоредба изисква поддържането на държавни органи и политики, които рано или късно се използват за преразпределение на влияние.

Ако нещо трябва да се променя в този член, това е неговата отмяна.  Но под една или друга форма, повечето политически активисти днес искат разширяването на действието на този член.

Земеделската земя. От същия вид на безвъзвратните загуби от сегашната конституция е и разпоредбата на чл. 22, която забраняваше собствеността на земеделска земя от чужденци и която бе изменена във връзка с членството на България в ЕС.

Почти никой тогава не обърна внимание как конкретните процедури облагодетелстват онези, които разполагат с ресурс за наемане или закупуване на земя за сметка на земеделците и собствениците.  Днес, лупата на отминалите години ни позволява да видим и как седем-годишното отлагане на сделките за земеделска земя със чужденци имаше видима роля при презастрояването на курортите.  Ограничени в перспективата за инвестиции в земеделие и превръщането на земята в капитал, за мнозина собственици непосредствената продажба на земя за строителство на хотели и вилни селища (след смяна на предназначението) се оказа единствената възможност да заживеят малко по-добре.

„Социалната държава".  Сегашният председател на народното събрание и предишният президент няколкократно се позовават на тази фраза от преамбюла на конституцията, за да оправдая своите иначе не съвсем общополезни възгледи и действия.

Аз имах и имам неприязнено отношение към тази фраза.  Но при по-внимателен преглед на българската стопанската история на последните 24 години показва, че периодите на либерализация, приватизация, дисциплина в паричната и фискалната политика, и намаляването на данъците са всъщност периоди на нетривиално увеличаване на реалните доходи, спад на безработицата и намаляването на бедността.

Иначе казано, дори и тази дразнеща фраза не пречи да се води правилна стопанска политика, независимо от използването й други цели.  Представете си какво ще се получи в едно ВНС, ако е достатъчно представително, още при обсъждането на преамбюла.

Т.нар. социални права.  Тяхното разширяване бе поискано няколкократно от профсъюзите.  И тук негативите вече са изконсумирани и нищо не може да се промени към по-добро.

Става дума за разпоредбите на чл. 11-16 от конституцията.  Накъсо резултатът е следният.

Забраната на политически партии на верска и етническа основа, създаде за ДПС парникови условия, които естествено се превърнаха в предимство на балансьор при неясни мнозинства в законодателното събрание, независимо от конкретното разположение на силите.  Невъзможността на циганите да си учредят собствена партия накара другите партии да се погрижат гласовете им да бъдат купени.

Макар и да може да се забрани купуването на индивидуални гласове за парламентарни, президентски и общински избори, проблемът е, че другото купуване не може да бъде забранено.  А това е купуването на едно на гласове от партиите или партиите на власт, което става със средства на данъкоплатците, през държавните разходи в предизборни години.  И индивидуалните сделки с гласове са забранени, но не могат да бъдат забранени покупките на партии и народни представители.

Социалните права, формулирани в чл. 12, 14 и 16, по начина по който се прилагат са в основата на сегашните привилегии на различни съсловия, на профсъюзите и на техните политически цели и присъствие в обществения живот (недопустими при строг прочит на конституцията[vi]).  В следствие на тази роля, със съгласието на работодателските организации и партии от години насам се разгръщат политики, чийто резултат е напичаната неефективност на социалната сфера, закостенелия пазар на работна сила и спадащата заетост.

Намеренията на профсъюзите са всъщност да се включат повече социални права в конституцията, защото тези били формулирани „много отдавна и светът е напреднал".  Светът „напредна" в обратна посока: социалните придобивки са дълбоката причина на дълговата криза на ЕС.  Най-вероятната последица от един възможен опит за промяна в тази част конституцията ще е влошаването на положението на онези, за които уж се грижат профсъюзите.

Кръгът се затваря.  И в тази област всичко зависи не само и не толкова от конституцията, колкото от начина по който тя се интерпретира.

Рационално невежество

Един от резултатите от обсъжданията за нова конституция и ВНС, ще бъде онова, което в икономиката и теория на обществения избор се нарича „рационално невежество".  Това е феномен, при който засегнатите от дадени решения членове на общността, осъзнават, че разходите за постигане на по-справедливо решение, са забранително високи.  Затова те тогава дават неявно съгласие ползите от решението да се приватизират, а разходите - да се обобществят.

Рационалното невежество е тайната на незадоволителните черти на българската политическа система.  На него разчитат и сегашното правителство и мнозинство ad hoc.

То бе преодоляно вследствие на една непредвидена арогантност преди около месец.  Хората вече инвестират време и средства за промяна на съществуващото положение.  Засега нещата стигнаха само дотук, до протест.  Правилата ще трябва да се променят от нови мнозинства.

Красен Станчев, Институт за пазарна икономика (ИПИ), www.ime.bg