Нужно ли е Народното събрание да спазва собствения си правилник?
Многократно обаче депутатите са показали, че се ръководят от съвсем други принципи
~ 7 мин.
Народното събрание е върховен орган на власт в България. То е основен израз на народния суверенитет, а законите и решения, приети от него. „са задължителни за всички държавни органи, организациите и гражданите.” (чл. 86 от Конституцията). Въпреки или именно поради това, Конституцията предвижда, че актовете на Народното събрание подлежат на контрол за конституционосъобразност. Не някои, а всички актове на НС подлежат на такъв контрол. Чл. 149 от Конституцията казва следното: „Конституционният съд: 2. произнася се по искане за установяване на противоконституционност на законите и на другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента”.
Конституцията не урежда никакво ограничение относно обхвата и вида на актовете на Народното събрание, които подлежат на контрол от страна на Конституционния съд. Напротив, показателното местоимение – „другите” неслучайно е членувано. На контрол подлежат както законите, така и всички решения на Народното събрание. С пълна сила това е валидно и за решенията, с които се приемат правила и процедури за избор на ръководителите на институции, като например БНБ, КФН, Сметна палата и др. Целта на този контрол не е формална, а съществена - да няма акт на Народното събрание, който да нарушава Конституцията, без да подлежи на контрол от страна на Конституционния съд. Ако Народното събрание може при своята дейност да нарушава Конституцията и принципите на предвидимост, последователност и законосъобразност, то тогава никой не може да очаква от останалите институции и обществото като цяло да спазват тези принципи.
Многократно обаче депутатите са показали, че се ръководят от съвсем други принципи, когато стане въпрос за организацията и дейността на Народното събрание. Последният пример е изборът на председател на Комисията по финансов надзор (КФН). За целите на този избор Народното събрание приема с решение правила за предлагане на кандидати за председател на КФН. Тези правила противоречат на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), тъй като в тях се посочва, че „Предложението заедно с приложените към него документи се публикува на специализирания тематичен сайт на интернет страницата на Народното събрание в срок не по-късно от 5 дни преди изслушването”, докато в Правилника за дейността на Народното събрание е записано: „Предложенията за избор заедно с биографична справка и документи, свързани с изискванията за несъвместимост, стаж, образование и другите изискуеми документи, се публикуват на интернет страницата на Народното събрание в срок не по-късно от 14 дни преди изслушването”.
В същото време, и според Правилника, и според специалните правила за избор на председател на КФН е предвидено, че гражданите и гражданските организации могат да изпращат въпроси и становища относно кандидатите „в срок не по-късно от 3 дни преди изслушването”. Очевидно е, че при приемане на специалните правила за избор на председател на КФН Народното събрание е дало по-кратък и напълно недостатъчен срок за обществено обсъждане и гражданско участие при избора. Така и формално, и по същество е нарушена разпоредбата на чл. 89 от ПОДНС, според която всички документи, свързани с кандидатурите, следва да бъдат публикувани не по-късно от 14 дни.
Според Правилника за дейността на Народното събрание гражданите и гражданските организации следва да имат поне 11 дни, за да се запознаят с кандидатурите и да изпратят информирани становища до Народното събрание, а според приетите специални правила за избор на председател на КФН гражданите и гражданските организации имат само 2 дни, за да се запознаят с кандидатурите и да изпратят своите становища. Според някои мнения това било допустимо, тъй като процедурните правила, приети за конкретен избор на ръководители на институции, се явявали специални по отношение на Правилника.
На сходно мнение очевидно и е Конституционният съд. Конституционният съд по дело №10/2016 е отхвърлил като недопустимо искането на 48 народни представители да бъде обявено за противоконституционно решението на НС, с което са приети правилата за избор на председател на КФН, а оттам - и решението за самия избор. В мотивите си докладчикът Анастас Анастасов посочва, че в Конституцията „няма изискване процедурните правила за избор във всички случаи да бъдат еднакви”.
Развива се, макар и „завоалирано”, тезата, че за всеки конкретен случай Народното събрание може да уреди специфични правила и противоречието им с ПОДНС не може да се счита за порок именно поради извънредността и спецификата на целта, заради която се приемат тези процедурни правила.
Процедурните правила, приети за конкретен избор, обаче не могат да се третират като специални, а следва да се разглеждат като актове от по-долна степен спрямо Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, поради което те не могат да му противоречат. В тази насока са и заключенията на самия Конституционен съд по предходно дело: „Като особен нормативен акт от висок ранг ПОДНС не е закон по смисъла на чл. 86, ал. 2 от КРБ, но има нормативно действие по смисъла на чл. 86, ал. 2 от Конституцията и е задължителен за всички...Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание не е закон, но по силата на Конституцията стои паралелно със закона в йерархията на нормативните актове.” (Решение№7/2010 на КС).
Заедно с това всяко Народно събрание приема правилник за дейността си съобразно чл. 73 от Конституцията: „Организацията и дейността на Народното събрание се осъществяват въз основа на Конституцията и на правилник, приет от него.” Тази норма е императивна и гарантира, че Народното събрание ще организира своята дейност, спазвайки основните правни принципи, издигнати в Конституцията – предвидимост, последователност и законосъобразност. Когато със свои актове Народното събрание по същество нарушава Правилника за дейността си, то нарушава разпоредбата на чл. 73 от Конституцията. В тази връзка е и Решение по Конституционно дело №5 от 2010г. „Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание е източник на конституционното право и заема особено място в системата на източниците на правото. Характерно за него е, че той се приема не в изпълнение на закона, а пряко в изпълнение на Конституцията (чл. 73 от КРБ).”
От друга страна според Конституцията актовете на Народното събрание, които са приети въз основа на Правилника за дейността на Народното събрание, подлежат на контрол за конституционосъобразност, което е развито в практиката на Конституционния съд: „В практиката на Съда има немалко решения, по които той се е произнасял, а от характера на правилника следва, че действията, извършени въз основа на него, не могат да бъдат оспорвани по административен или съдебен ред. Те могат да бъдат атакувани само пред КС за установяване на тяхната противоконституционност.”(Решение №7 на КС от 2010 г.).
Въпреки това, по-ранната практика на Конституционния съд категорично приема, че нарушаването на Правилника за дейността на Народното събрание не може да се квалифицира като нарушение на Конституцията: „Конституционният съд е имал възможността да се произнесе, че преценката за конституционосъобразност съгласно с разпоредбата на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията трябва да бъде дадена единствено с оглед на това дали са нарушени конституционни разпоредби, а не други нормативни актове, въвеждащи допълнителни изисквания или процедури - решение по к.д. № 17 от 1991 г. (ДВ, бр. 4 от 1992 г.). Съдът не намира основание да изостави това свое разбиране. Разпоредбата на чл. 5, ал. 1, т. 2 ПОДНС, както и която да било друга разпоредба на този правилник, не представлява конституционна норма. Нарушаването им не води до противоконституционност.”(Решение №3 от 1995 г.).
Между решение №7 от 2010 г. и решение №3 от 1995 г. има някои сходни съждения, но и някои противоречия. Безспорно Правилникът за дейността на Народното събрание не съдържа конституционни норми и не е равен по степен на Конституцията. Но от друга страна Решение №7 от 2010г. се опитва, макар и плахо, да направи еволютивно тълкуване като посочва, че „Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание е източник на конституционното право…” и „…а от характера на правилника следва, че действията, извършени въз основа на него, не могат да бъдат оспорвани по административен или съдебен ред. Те могат да бъдат атакувани само пред КС за установяване на тяхната противоконституционност...”. Но тезата не е доразвита от състава на съда и важните заключения остават висящи. Така в правната сфера остава значителна празнина, при която имаме акт на Народното събрание, който е обявен от Конституцията и КС за „задължителен”, за „източник на конституционно право”, за „издигнат от Конституцията”, за „нормативен” и „от висок ранг”, но заедно с това няма процедура за контрол относно спазването на този акт.
Като се има предвид, че от спазването на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание зависи качеството на законодателния процес и на цялостното управление на страната, смятам, че Конституционният съд следва да не подхожда формално при разглеждане на исканията за обявяване на противоконституционност на актовете на Народното събрание, които са в явно противоречие с ПОДНС.
Напротив, във всеки конкретен случай следва да съобразява формалното нарушение на Правилника, тежестта, правните последици върху публичния сектор и обществото, като преценява дали формалното нарушение на ПОДНС води и до нарушение на основните конституционни принципи за законосъобразност, предвидимост и последователност. Може да бъде направен условен принципен паралел със „съществените процесуални нарушения” в съдебния процес, които водят до непоправим порок в приетия акт. При „съществени нарушения” на ПОДНС порокът и негативните последици от приетите актове на НС може да бъде значително по-сериозен от порока на едно съдебно решение. В противен случай ще продължи тенденцията законодателният орган да нарушава собствените си норми. Това е изключително негативен знак към цялото общество и е недопустима „практика” в една правова държава с върховенство на Конституцията и закона. Смятам, че поради бланкетния и императивен характер на чл. 73 в определени случаи нарушаването на ПОДНС е нарушаване на Конституцията, без двата документа да бъдат поставяни на едно и също ниво в нормативната йерархия.
Конституцията не урежда никакво ограничение относно обхвата и вида на актовете на Народното събрание, които подлежат на контрол от страна на Конституционния съд. Напротив, показателното местоимение – „другите” неслучайно е членувано. На контрол подлежат както законите, така и всички решения на Народното събрание. С пълна сила това е валидно и за решенията, с които се приемат правила и процедури за избор на ръководителите на институции, като например БНБ, КФН, Сметна палата и др. Целта на този контрол не е формална, а съществена - да няма акт на Народното събрание, който да нарушава Конституцията, без да подлежи на контрол от страна на Конституционния съд. Ако Народното събрание може при своята дейност да нарушава Конституцията и принципите на предвидимост, последователност и законосъобразност, то тогава никой не може да очаква от останалите институции и обществото като цяло да спазват тези принципи.
Многократно обаче депутатите са показали, че се ръководят от съвсем други принципи, когато стане въпрос за организацията и дейността на Народното събрание. Последният пример е изборът на председател на Комисията по финансов надзор (КФН). За целите на този избор Народното събрание приема с решение правила за предлагане на кандидати за председател на КФН. Тези правила противоречат на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), тъй като в тях се посочва, че „Предложението заедно с приложените към него документи се публикува на специализирания тематичен сайт на интернет страницата на Народното събрание в срок не по-късно от 5 дни преди изслушването”, докато в Правилника за дейността на Народното събрание е записано: „Предложенията за избор заедно с биографична справка и документи, свързани с изискванията за несъвместимост, стаж, образование и другите изискуеми документи, се публикуват на интернет страницата на Народното събрание в срок не по-късно от 14 дни преди изслушването”.
В същото време, и според Правилника, и според специалните правила за избор на председател на КФН е предвидено, че гражданите и гражданските организации могат да изпращат въпроси и становища относно кандидатите „в срок не по-късно от 3 дни преди изслушването”. Очевидно е, че при приемане на специалните правила за избор на председател на КФН Народното събрание е дало по-кратък и напълно недостатъчен срок за обществено обсъждане и гражданско участие при избора. Така и формално, и по същество е нарушена разпоредбата на чл. 89 от ПОДНС, според която всички документи, свързани с кандидатурите, следва да бъдат публикувани не по-късно от 14 дни.
Според Правилника за дейността на Народното събрание гражданите и гражданските организации следва да имат поне 11 дни, за да се запознаят с кандидатурите и да изпратят информирани становища до Народното събрание, а според приетите специални правила за избор на председател на КФН гражданите и гражданските организации имат само 2 дни, за да се запознаят с кандидатурите и да изпратят своите становища. Според някои мнения това било допустимо, тъй като процедурните правила, приети за конкретен избор на ръководители на институции, се явявали специални по отношение на Правилника.
На сходно мнение очевидно и е Конституционният съд. Конституционният съд по дело №10/2016 е отхвърлил като недопустимо искането на 48 народни представители да бъде обявено за противоконституционно решението на НС, с което са приети правилата за избор на председател на КФН, а оттам - и решението за самия избор. В мотивите си докладчикът Анастас Анастасов посочва, че в Конституцията „няма изискване процедурните правила за избор във всички случаи да бъдат еднакви”.
Развива се, макар и „завоалирано”, тезата, че за всеки конкретен случай Народното събрание може да уреди специфични правила и противоречието им с ПОДНС не може да се счита за порок именно поради извънредността и спецификата на целта, заради която се приемат тези процедурни правила.
Процедурните правила, приети за конкретен избор, обаче не могат да се третират като специални, а следва да се разглеждат като актове от по-долна степен спрямо Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, поради което те не могат да му противоречат. В тази насока са и заключенията на самия Конституционен съд по предходно дело: „Като особен нормативен акт от висок ранг ПОДНС не е закон по смисъла на чл. 86, ал. 2 от КРБ, но има нормативно действие по смисъла на чл. 86, ал. 2 от Конституцията и е задължителен за всички...Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание не е закон, но по силата на Конституцията стои паралелно със закона в йерархията на нормативните актове.” (Решение№7/2010 на КС).
Заедно с това всяко Народно събрание приема правилник за дейността си съобразно чл. 73 от Конституцията: „Организацията и дейността на Народното събрание се осъществяват въз основа на Конституцията и на правилник, приет от него.” Тази норма е императивна и гарантира, че Народното събрание ще организира своята дейност, спазвайки основните правни принципи, издигнати в Конституцията – предвидимост, последователност и законосъобразност. Когато със свои актове Народното събрание по същество нарушава Правилника за дейността си, то нарушава разпоредбата на чл. 73 от Конституцията. В тази връзка е и Решение по Конституционно дело №5 от 2010г. „Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание е източник на конституционното право и заема особено място в системата на източниците на правото. Характерно за него е, че той се приема не в изпълнение на закона, а пряко в изпълнение на Конституцията (чл. 73 от КРБ).”
От друга страна според Конституцията актовете на Народното събрание, които са приети въз основа на Правилника за дейността на Народното събрание, подлежат на контрол за конституционосъобразност, което е развито в практиката на Конституционния съд: „В практиката на Съда има немалко решения, по които той се е произнасял, а от характера на правилника следва, че действията, извършени въз основа на него, не могат да бъдат оспорвани по административен или съдебен ред. Те могат да бъдат атакувани само пред КС за установяване на тяхната противоконституционност.”(Решение №7 на КС от 2010 г.).
Въпреки това, по-ранната практика на Конституционния съд категорично приема, че нарушаването на Правилника за дейността на Народното събрание не може да се квалифицира като нарушение на Конституцията: „Конституционният съд е имал възможността да се произнесе, че преценката за конституционосъобразност съгласно с разпоредбата на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията трябва да бъде дадена единствено с оглед на това дали са нарушени конституционни разпоредби, а не други нормативни актове, въвеждащи допълнителни изисквания или процедури - решение по к.д. № 17 от 1991 г. (ДВ, бр. 4 от 1992 г.). Съдът не намира основание да изостави това свое разбиране. Разпоредбата на чл. 5, ал. 1, т. 2 ПОДНС, както и която да било друга разпоредба на този правилник, не представлява конституционна норма. Нарушаването им не води до противоконституционност.”(Решение №3 от 1995 г.).
Между решение №7 от 2010 г. и решение №3 от 1995 г. има някои сходни съждения, но и някои противоречия. Безспорно Правилникът за дейността на Народното събрание не съдържа конституционни норми и не е равен по степен на Конституцията. Но от друга страна Решение №7 от 2010г. се опитва, макар и плахо, да направи еволютивно тълкуване като посочва, че „Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание е източник на конституционното право…” и „…а от характера на правилника следва, че действията, извършени въз основа на него, не могат да бъдат оспорвани по административен или съдебен ред. Те могат да бъдат атакувани само пред КС за установяване на тяхната противоконституционност...”. Но тезата не е доразвита от състава на съда и важните заключения остават висящи. Така в правната сфера остава значителна празнина, при която имаме акт на Народното събрание, който е обявен от Конституцията и КС за „задължителен”, за „източник на конституционно право”, за „издигнат от Конституцията”, за „нормативен” и „от висок ранг”, но заедно с това няма процедура за контрол относно спазването на този акт.
Като се има предвид, че от спазването на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание зависи качеството на законодателния процес и на цялостното управление на страната, смятам, че Конституционният съд следва да не подхожда формално при разглеждане на исканията за обявяване на противоконституционност на актовете на Народното събрание, които са в явно противоречие с ПОДНС.
Напротив, във всеки конкретен случай следва да съобразява формалното нарушение на Правилника, тежестта, правните последици върху публичния сектор и обществото, като преценява дали формалното нарушение на ПОДНС води и до нарушение на основните конституционни принципи за законосъобразност, предвидимост и последователност. Може да бъде направен условен принципен паралел със „съществените процесуални нарушения” в съдебния процес, които водят до непоправим порок в приетия акт. При „съществени нарушения” на ПОДНС порокът и негативните последици от приетите актове на НС може да бъде значително по-сериозен от порока на едно съдебно решение. В противен случай ще продължи тенденцията законодателният орган да нарушава собствените си норми. Това е изключително негативен знак към цялото общество и е недопустима „практика” в една правова държава с върховенство на Конституцията и закона. Смятам, че поради бланкетния и императивен характер на чл. 73 в определени случаи нарушаването на ПОДНС е нарушаване на Конституцията, без двата документа да бъдат поставяни на едно и също ниво в нормативната йерархия.
