Бюджет по време на оставка
При оставка бюджетът най-вероятно ще се приеме в рамките на краткия мандат на служебния финансов министър
~ 4 мин.
Петър Ганев
В понеделник правителството ще подаде оставка. Това, разбира се, съвсем не е гарантирано, но за целите на тази статия ще приемем, че ще се случи. Оставяйки обществените и политически последствия от подобно действие настрана, важно е да погледнем какво би се случило с държавните финанси при оттегляне на правителството.
Напомняме, че подобен сценарий с оставка и назначаване на служебен кабинет гледахме и през 2013, и през 2014 г., като и двата пъти бюджетът беше издънен, но не по вина на служебните правителства. Особено интересно беше през 2014 г., когато служебният кабинет застъпи в бюджетно време (края на октомври и началото на ноември), което забави изключително много внасянето на Бюджет 2015 в парламента. Последното се случи чак в началото на декември при новото редовно правителство. Какво можем да очакваме сега, ако в понеделник правителството падне?
Подаването на оставка ни вкарва в сценария с връчването на мандати от президента на най-големите парламентарни партии (по ред на големината), които, съвсем очаквано, не се реализират. Сроковете обаче са от значение. Опитът с предните две служебни правителства показва, че от оставката до назначаването на служебния кабинет изминават между 2 и 3 седмици. Ако оставката дойде на 14 ноември, то в края на месеца би следвало вече да имаме служебно правителство - президентът безспорно ще форсира процедурата, както през 2014 г. Важно е да уточним, че бюджетът винаги се приема някъде през месец декември. С други думи, звучи съвсем невероятно да се тръгне към някакво скоростно приемане на бюджета още в рамките на хаоса с мандатите, тоест процесът да се затвори при текущия финансов министър. Т.е. при оставка бюджетът най-вероятно ще се приеме в рамките на краткия мандат на служебния финансов министър - някъде през месец декември.
Последното е напълно възможно, тъй като парламентът няма да бъде разпуснат - в последните три месеца от мандата си президентът не може да разпусне парламента. Това би ни поставило в уникална ситуация в новата история на страната, а именно да имаме действащ парламент и служебен кабинет, който не е производна на парламентарно мнозинство, а е назначен от президента. И то точно тогава, когато се приема бюджетът за следващата година. Тук вече идва големият въпрос - как служебен министър и стар парламент приемат бюджет?
Спорно от правна гледна точка е дали служебният кабинет може направо да изтегли законопроекта за държавния бюджет и да внесе свой собствен такъв. Политически, а и с оглед на времето за подготовка, това едва ли ще се случи. Най-вероятно и служебен министър, и парламент ще работят с вече внесения такъв. Промените, както всяка година, ще се случват между първо и второ четене. От правна гледна точка, парламентът може просто да забрави за съществуването на нови служебни министри и да си гласува бюджета така, както решат депутатите. Това е много опасен сценарий.
Конституцията много точно е описала баланса между законодателна и изпълнителна власт. Баланс, който не предполага двете да са в някаква неразрешима война. По смисъла на основния закон, правителството се крепи от парламентарно мнозинство и ако всякакви мостове между двете се изгорят, то правителството пада и се избира нов парламент. При разрив между двете власти, Конституцията ясно казва, че остава изпълнителната да действа (служебно правителство), а законотворците се разпускат. В този уникален сценарий, в който може да влезем сега, законотворците ще са в позиция да изземат и работата на финансовия министър, чиято временна позиция няма нищо общо с парламентарното представителство.
Подобен сценарий отваря вратите за много популизъм. Такъв, какъвто сме виждали през годините, но с източник правителството (и съответна отговорност) и съучастници законотворците - например актуализации на бюджета и нови разходи. Сега популизмът може временно да отиде в самите законотворци, а служебният кабинет просто да гледа безучастно. Един прост пример - всеки депутат популист би гласувал всякакви разходи, за да се хареса на хората. Това, което го спира, е че бюджетът е в ръцете на финансовия министър, а той все пак има отношение и към стабилността на държавата и бюджетното салдо. Ако фискалната политика временно отиде безконтролно в ръцете на депутатите, то опасността от популизъм и ново издънване на бюджета е много реална. Особено в условията на предизборната ситуация, в която всяка партия в парламента ще се опитва да „надцака” другите.
Няколко неща можем да отбележим и препоръчаме по отношение на бюджета при сценарии с оставка. Първо, следва да приемем, че проектът на Бюджет 2017 автоматично става проект на служебния финансов министър - той се превръща във вносител и не може да бъде с лека ръка пренебрегван. Второ, всякакво покачване на разходите по самоинициатива на депутатите и без съгласието на служебния финансов министър следва да бъде строго осъдено, като отговорността тук ще падне и върху Фискалния съвет. Трето, служебният финансов министър има важната роля да положи грижи за бюджета, тоест да вкарва стабилност в държавните финанси. Това означава, че промените в сегашния проект на бюджета, инициирани от него, следва да водят към балансирано салдо, а не да увеличават дефицита. Всъщност няма по-неутрална политика с грижа за държавните финанси от приемането на балансиран бюджет. Освен това, все още търсещият своето място Фискален съвет би понесъл огромна отговорност в такъв сценарий, тъй като той ще бъде институционалният медиатор между временен финансов министър и отиващ си парламент.
Всичко казано по-горе може и да се окаже безсмислено при различен изход в неделя (президентските избори) или понеделник (обещанието на премиера). Шансовете от реализирането на подобен сценарий обаче са достатъчно големи, за да посочим от рано подводните камъни пред проекта на бюджет за следващата година. Въпреки нетрадиционните обстоятелства, институционалната рамка позволява да не го издъним, както се случи през 2013 и 2014 г.
Анализ на Петър Ганев, Институт за пазарна икономика (ИПИ)
Напомняме, че подобен сценарий с оставка и назначаване на служебен кабинет гледахме и през 2013, и през 2014 г., като и двата пъти бюджетът беше издънен, но не по вина на служебните правителства. Особено интересно беше през 2014 г., когато служебният кабинет застъпи в бюджетно време (края на октомври и началото на ноември), което забави изключително много внасянето на Бюджет 2015 в парламента. Последното се случи чак в началото на декември при новото редовно правителство. Какво можем да очакваме сега, ако в понеделник правителството падне?
Подаването на оставка ни вкарва в сценария с връчването на мандати от президента на най-големите парламентарни партии (по ред на големината), които, съвсем очаквано, не се реализират. Сроковете обаче са от значение. Опитът с предните две служебни правителства показва, че от оставката до назначаването на служебния кабинет изминават между 2 и 3 седмици. Ако оставката дойде на 14 ноември, то в края на месеца би следвало вече да имаме служебно правителство - президентът безспорно ще форсира процедурата, както през 2014 г. Важно е да уточним, че бюджетът винаги се приема някъде през месец декември. С други думи, звучи съвсем невероятно да се тръгне към някакво скоростно приемане на бюджета още в рамките на хаоса с мандатите, тоест процесът да се затвори при текущия финансов министър. Т.е. при оставка бюджетът най-вероятно ще се приеме в рамките на краткия мандат на служебния финансов министър - някъде през месец декември.
Последното е напълно възможно, тъй като парламентът няма да бъде разпуснат - в последните три месеца от мандата си президентът не може да разпусне парламента. Това би ни поставило в уникална ситуация в новата история на страната, а именно да имаме действащ парламент и служебен кабинет, който не е производна на парламентарно мнозинство, а е назначен от президента. И то точно тогава, когато се приема бюджетът за следващата година. Тук вече идва големият въпрос - как служебен министър и стар парламент приемат бюджет?
Спорно от правна гледна точка е дали служебният кабинет може направо да изтегли законопроекта за държавния бюджет и да внесе свой собствен такъв. Политически, а и с оглед на времето за подготовка, това едва ли ще се случи. Най-вероятно и служебен министър, и парламент ще работят с вече внесения такъв. Промените, както всяка година, ще се случват между първо и второ четене. От правна гледна точка, парламентът може просто да забрави за съществуването на нови служебни министри и да си гласува бюджета така, както решат депутатите. Това е много опасен сценарий.
Конституцията много точно е описала баланса между законодателна и изпълнителна власт. Баланс, който не предполага двете да са в някаква неразрешима война. По смисъла на основния закон, правителството се крепи от парламентарно мнозинство и ако всякакви мостове между двете се изгорят, то правителството пада и се избира нов парламент. При разрив между двете власти, Конституцията ясно казва, че остава изпълнителната да действа (служебно правителство), а законотворците се разпускат. В този уникален сценарий, в който може да влезем сега, законотворците ще са в позиция да изземат и работата на финансовия министър, чиято временна позиция няма нищо общо с парламентарното представителство.
Подобен сценарий отваря вратите за много популизъм. Такъв, какъвто сме виждали през годините, но с източник правителството (и съответна отговорност) и съучастници законотворците - например актуализации на бюджета и нови разходи. Сега популизмът може временно да отиде в самите законотворци, а служебният кабинет просто да гледа безучастно. Един прост пример - всеки депутат популист би гласувал всякакви разходи, за да се хареса на хората. Това, което го спира, е че бюджетът е в ръцете на финансовия министър, а той все пак има отношение и към стабилността на държавата и бюджетното салдо. Ако фискалната политика временно отиде безконтролно в ръцете на депутатите, то опасността от популизъм и ново издънване на бюджета е много реална. Особено в условията на предизборната ситуация, в която всяка партия в парламента ще се опитва да „надцака” другите.
Няколко неща можем да отбележим и препоръчаме по отношение на бюджета при сценарии с оставка. Първо, следва да приемем, че проектът на Бюджет 2017 автоматично става проект на служебния финансов министър - той се превръща във вносител и не може да бъде с лека ръка пренебрегван. Второ, всякакво покачване на разходите по самоинициатива на депутатите и без съгласието на служебния финансов министър следва да бъде строго осъдено, като отговорността тук ще падне и върху Фискалния съвет. Трето, служебният финансов министър има важната роля да положи грижи за бюджета, тоест да вкарва стабилност в държавните финанси. Това означава, че промените в сегашния проект на бюджета, инициирани от него, следва да водят към балансирано салдо, а не да увеличават дефицита. Всъщност няма по-неутрална политика с грижа за държавните финанси от приемането на балансиран бюджет. Освен това, все още търсещият своето място Фискален съвет би понесъл огромна отговорност в такъв сценарий, тъй като той ще бъде институционалният медиатор между временен финансов министър и отиващ си парламент.
Всичко казано по-горе може и да се окаже безсмислено при различен изход в неделя (президентските избори) или понеделник (обещанието на премиера). Шансовете от реализирането на подобен сценарий обаче са достатъчно големи, за да посочим от рано подводните камъни пред проекта на бюджет за следващата година. Въпреки нетрадиционните обстоятелства, институционалната рамка позволява да не го издъним, както се случи през 2013 и 2014 г.
Анализ на Петър Ганев, Институт за пазарна икономика (ИПИ)
