Какво (не) знаем за главните прокурори

Новини в сферата на правосъдието се произвеждат трудно. В българския контекст основна суровина за производството на новини е скандалът, породен или от неразбиране, или от неспазване на закона. Интересни и обосновано скандални са именно случаите на висше „неспазване” на закона именно когато се уреждат фундаментални за самото правосъдие въпроси – например кой и на какви основания ще заеме решаващо място в системата, отговаря ли на изискванията на закона или законът служи за процедурна маскировка на поредното икономическо и политическо протеже? Именно тези случаи се подминават с охота от представителите на самите правни среди – адвокатурата не се вълнува, заета с конкретни дела или застинала в безразличие. Под тежестта на казуистичната конкретика (а и на страха) доста от самите съдии, прокурори и следователи неглижират кариерните тумори на системата. С малки изключения академичните среди и в частност конституционалистите, са в състояние на абдикация от устройствените и организационни проблеми на съдебната власт. Голяма част от тези лица или оглавиха системата, или намериха утеха на академичните си търсения във висок пост с дълъг мандат. Така необгрижената тема за статута, правомощията и процедурата по избор на тримата „големи” в правосъдието – председателите на ВКС и ВАС, както и главния прокурор, е дълбочинно изследвана от екип на Институт „Отворено общество”, воден от юриста Иванка Иванова. По-долу представяме избрани моменти от техния анализ.

Този текст представлява сравнително изследване на функциите, процедурите по назначаване/избор и професионалните профили на главните прокурори в държавите членки на Европейския съюз (ЕС) и показва по какъв начин процедурите по подбор гарантират професионализъм и ефективност в управлението на прокурорската служба и нейната независимост спрямо корупционни влияния. Изследването позволява да се откроят някои основни разлики между установения в България модел на уредба на позицията главен прокурор и практиките в другите държави членки на ЕС. То има за задача преди всичко да информира българския обществен дебат по въпроса за ролята и функциите на главния прокурор и да съдейства за изпълнение на формулираната от Европейската комисия препоръка за провеждане на изборите за върховите позиции в съдебната система по прозрачен начин и въз основа на качествата на кандидатите.

***

В повечето държави членки на ЕС отговорността за наказателната политика е на правителството и министърът на правосъдието стои по-често във фокуса на общественото внимание, а не главния прокурор. В други 6 страни членки на ЕС главният прокурор е просто водещият прокурор при Върховния съд; не се ползва с голяма власт и също рядко привлича внимание.

***

Прокуратурата е сравнително нова организация – в повечето европейски държави тя се появява едва в началото на XIX-ти век, когато Наполеоновите походи разнасят из Европа конституциите, декларациите за основните права и кодификацията на наказателните закони. Заедно с тях и под доминиращо френско влияние в Европа се разпространява и прокурорската служба – като структура, която наблюдава и гарантира приложението на наказателните закони. През 70-те години на XIX-ти век с отделна държавна структура за поддържане на обвиненията се снабдяват дори държавите от системата на общото право, в които историческата традиция е полицията да наема адвокати за поддържане на обвинението пред съда. В наши дни обвинението е основна държавна функция във всички държави членки на ЕС. 

Навсякъде прокурорите, без значение дали са част от изпълнителната власт или са при съдилищата, се ползват с относителна самостоятелност при вземането на решение дали да образуват или не наказателно производство. При организацията на всички прокурорски служби се спазват принципите на единство (решенията на един прокурор обвързват цялата служба) и йерархия (по-ниските нива в структурата получават указания от по-високите). В повечето държави членки на ЕС има два вида контрол над работата на прокуратурата: съдебен и политически. В доктрината се приема, че само съдебният контрол не е достатъчен. Той е ефективно средство в случаите, когато прокуратурата злоупотребява с правото да образува наказателно производство и така нарушава правата на засегнатите. Съдебният контрол обаче трудно може да балансира опасностите, които възникват поради липса или отказ от провеждане на наказателно преследване.

***

Под названието „главен прокурор“ в това изследване са разгледани ръководителите на държавното обвинение в държавите членки на ЕС, т.е. най-старши служител, който взема решения за образуването и воденето на наказателни производства в държавата и обичайно дава указания на прокурорите как да прилагат закона и/или какви приоритети да следват.

В обяснителния протокол към своето Становище № 9 (2014) за Европейските норми и принципи по отношение на прокурорите Консултативният съвет на европейските прокурори отбелязва две неща по отношение на главните прокурори: § 55. Начинът, по който се назначава и освобождава главният прокурор, играе съществена роля в системата, като гарантира правилното функциониране на прокурорската служба; § 56. Ако правителството упражнява някакъв контрол върху назначаването на главния прокурор, важно е методът за подбор на кандидатите да е такъв, че да спечели доверието и уважението на публиката, както и на членовете на съдебната и прокурорската система и на юридическата професия. Главният прокурор трябва да бъде назначен или за достатъчно дълъг период или за постоянно, за да бъде осигурена стабилност на неговия/нейния мандат и неговата/нейната независимост спрямо политически промени.

Въпросите на назначаването/избора на главен прокурор са разгледани и в някои от становищата на Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия) и от тях могат да се извлекат още няколко правила, които са валидни за държавите членки на Съвета на Европа. Според Венецианската комисия там, където прокуратурата е под контрола на правителството, естествено е то да назначава главния прокурор; където е автономна – назначението се извършва или от президента, или от висшия законодателен орган. И двата модела са съответни на европейското разбиране за правова държава. Венецианската комисия не изключва възможността за участие на правителството при назначаване на главен прокурор и в страните, в които прокуратурата е отделна и независима институция: „разумно е правителството да иска да има някакъв контрол над назначението предвид на важността на наказателната политика“. Според Венецианската комисия процес на назначаване на главен прокурор, който включва изпълнителната и/или законодателната власт дава повече гаранции за демократична легитимност на назначението. Препоръчително е също така да се вземе предвид становището на професионалната общност относно качествата на кандидатите и да е ясно кой номинира кандидатите. По отношение на продължителността на мандата на главния прокурор Венецианската комисия приема, че назначението или трябва да е безсрочно, или да е с дълъг мандат, без възможност за преизбиране, за да се гарантира, че главният прокурор няма да търси да прави услуги на властта. Препоръчително е мандатът на главния прокурор да не съвпада с мандата на висшия законодателен орган.

Важна част от европейските стандарти за положението на главния прокурор е какво става с него след изтичане на мандата. Венецианската комисия препоръчва това да е ясно уредено предварително в закона, например възможността да стане съдия във Върховния съд. Препоръчва по законодателен път да не се ограничава възможността главен прокурор с изтекъл мандат да кандидатства за друга държавна длъжност. Според Венецианската комисия основанията за отстраняване на главен прокурор трябва да бъдат ясно формулирани в закона и преди да се вземе решение за неговото отстраняване, е подходящо някой независим орган да проверява дали е основателно искането за отстраняване.

***

България е особен случай, защото, от една страна, колективен орган назначава прокурорите (Прокурорска колегия към ВСС), колективен орган (Пленум на ВСС) избира кандидат за главен прокурор, а след това той отчита дейността на организацията пред колективен орган (Народното събрание) и може да бъде отстранен от президента само по инициатива на колективни органи (ВСС или Народното събрание). Самите колективни органи обаче не носят никаква отговорност за своите решения, а и по дефиниция действат по-бавно и трудно в сравнение с едноличните. Обратно, поверяването на процедурата по назначаване на прокурори и назначаване/освобождаване на главен прокурор на еднолични органи, какъвто е най-разпространеният модел в останалите държави членки на ЕС служи като гаранция за ефективност и отчетност на самата прокуратура. През 1991 година доминира идеята, че организационната независимост на българската прокуратура ще бъде най-добрата гаранция за автономията на отделните прокурори. Обаче на практика резултатите са различни. Още през 2005 г. Йонко Грозев пише: „Конституцията и законодателството уредиха системата на българското наказателно правораздаване и структурата на институциите в него така, че те да бъдат напълно независими от политическите власти. При това положение (…) се очакваше по-голяма безпристрастност и по-голяма деполитизираност. Парадоксът е, че на практика политизирането в системата е много голямо. Очакваше се по-голяма бюрократична автономност на работата, една бюрократична анонимност. Вместо това имаме изключителна публичност и непрестанни спорове, конфликти и размяна на обвинения между институциите в публичното пространство. Създаде се ситуация, която в никакъв случай не е особено благоприятна за ефективна работа.“

Назначаването на нов главен прокурор на България, което се очаква към края на 2019 година или в началото на 2020 година, ще бъде първата процедура, в която ще бъдат приложени промените в чл. 170, ал. 5 от ЗСВ, които въведоха през 2016 година подробни изисквания към кандидатите за заемане на поста, и по-специално изискването за висока професионална компетентност (знания и практически опит в съответната област на правото). Заради тези изисквания изборът най-вероятно ще се ограничи до професионалисти – прокурори, които вече работят в системата, и с това България формално ще се приближи до най-разпространения модел в ЕС за утвърждаването на поста главен прокурор на прокурори от кариерата. Законодателствата в отделните държави обаче рядко посочват изчерпателно критериите, на които трябва да отговаря главният прокурор, и не това е основната гаранция за избор на компетентен прокурор начело на организацията. Основната гаранция за това се съдържа в ясната политическа отговорност за провеждането на наказателната политика: ако е ясно, че правителството носи отговорност за наказателната политика, то има и интерес да избере компетентен и опитен прокурор начело на прокуратурата.