Правосъдната и здравната системи не са по-специални от образователната

Важни, големи и скъпи публични системи не се реформират повече от 20 години. Причините, които често се изтъкват, са:

Тези аргументи са редовното извинение за липсата на реформи в здравеопазването (харчи 5,2 млрд. лв. публични средства за 2018 г. и предоставя услуги със съмнително качество) и правосъдната система (харчи 704 млн. лв. за 2018 г. и критиките към работата ѝ не спират). В системата на образованието (харчи 4,2 млрд. лв. за 2018 г.) реалната промяна започва през 2007 г., а подготовката й – няколко години преди това.

Всъщност причините за липсата на реформи в съдебната и здравна система са:

Колкото и да е учудващо, сложни, дълги и големи реформи у нас са възможни. Те не винаги протичат както са планирани – има грешни решения, отлагане, похарчени пари на вятъра и съмнителни резултати. Факт е обаче, че е възможно започване на процес, от който няма връщане назад и който може само да подобрява представянето. Именно това се случва с образователната система.

Тук ще се опитаме да припомним накратко основните моменти от реформата във финансирането на средното образование в България отпреди десетилетие. Целта ни е да покажем, че големите реформи са не просто възможни, но се и случват на практика, а извиненията, давани от здравния министър, правосъдния министър и ВСС, са, меко казано, необосновани и неприемливи.

Средата в сектора на образованието преди промяната във финансиращия модел се характеризира с:

 Тази среда влияе негативно и демотивиращо върху опитите за промяна.

Наследеният финансов модел представлява фиксиране на заплатите на учителите и на разходите за издръжка на учениците при много „гъвкави“ централно определени изисквания за брой на деца в паралелка. Държавата плаща заплатата на всеки нает учител и издръжка за всеки ученик. Това създава стимули за запазване и дори увеличаване на броя на паралелките и училищата, макар и с малко на брой ученици, за да се оправдае високият брой учители. По този начин учителите продължават да получават заплати, въпреки намалената натовареност от по-ниския брой ученици, което разпилява ограничения ресурс в системата. Липсата на правомощия за автономно управление на училищата пък не дава възможност на тези директори, които могат, да ги развиват.

В тази обстановка не е чудно, че стимулът за промяна идва „отвън“. Само ще споменем за пример два анализа и проекта в образователната система, направени от външни за министерството на образованието институции – проектите на Световна банка за развитие на човешкия капитал[4] и анализ на Министерството на финансите за проблемите на финансирането на образователната система[5]. Вероятно има и много други аналитични изследвания на сектора, появили се в този период, но главното е, че средата стимулира анализирането, обсъждането и подготовката на предложения за промяна, както и оценки на възможните ефекти. През последните години аналитичната база в сектора е сериозно обогатена от значителен брой анализи на неправителствени организации, Световната банка, Европейската комисия и др.[6] Тези институции регулярно анализират и секторите на здравеопазването и правосъдието, като обикновено предлагат варианти за реформа в тях.

 Варианти за промяна на финансиращия модел и избор на модел

Как обаче да се промени финансиращият механизъм, така че да създаде подходящи стимули, които да повлияят на описаните по-горе недостатъци на образователната система? Основният принцип за финансиране на училищното образование, който се прилага по света, е „парите следват ученика“.  Този принцип е избран и за България, но начинът му на приложение не е еднозначен – съществуват различни варианти, включително:.

Избраният вариант за България се основава на принципите за децентрализация на образованието и финансирането му като общинска делегирана услуга, но не се спира само дотам. Въведената през 2007 г. схема се базира на няколко вида стандарти в зависимост от професионалното направление на училището и групиране на общините в зависимост от техни обективни географски характеристики, което също носи различен стандарт за финансиране на общообразователната подготовка. Причината за групирането е наличието на фактори, които обективно определят разлики във възможностите за концентрация на учениците в паралелка, което пък води до разлики в разходите за обучението им. Разходните стандарти създават стимул за общините да намаляват броя на излишните и „празни“ училища, поддържани дотогава единствено заради сигурното финансиране от държавата.

Година по-късно този модел е разширен с въвеждането на делегираните бюджети, които създават съвсем различна среда за управление на училището и го откъсват от пряката зависимост от неговия собственик (общината или МОН). Делегираните бюджети всъщност децентрализират управлението на процесите на равнище училище, като дават самостоятелност на директора при планиране и разходване на бюджета, групиране на децата в паралелки, наемането на персонал и разпореждането с училищно имущество. Те създават и важен стимул -  увеличаване на броя на учениците, тъй като именно те са основният фактор, който определя и размера на бюджета. Целта за подобряването на достъпа и задържането на децата в училище има точно такова практическо измерение.

Правните стъпките за въвеждане на такава промяна преминават най-напред през текстове в годишния закон за държавния бюджет (нещо като „тестване“ дали и как ще работи реформата), придружени с промяна в няколко важни наредби на Министерството на образованието за максималния брой деца в паралелка, за минималните възнаграждения на персонала и др. Следва подготовка на специална глава за финансирането в тогавашния образователен закон и накрая – подготовка на изцяло нов закон за училищното и предучилищното образование.

Друг важен елемент на промяната е масово обучение на директорите за управление на училищен бюджет – дейност, първоначално посрещната със значителна съпротива от част от тях като нещо нетипично за работата им. По-късно се въвеждат и изисквания за познания по финансово управление за заемане на длъжността директор.

Информационното осигуряване на процесите придобива особена важност в среда, в която финансирането силно зависи от точни показатели за брой ученици и видове училища, а оценките за резултатите от реформата – от налична точна информация за образователните резултати на учениците. Информационните системи в образованието започват да се развиват, макар и част от информацията да остава вътрешна за системата и достъпът до нея – ограничен[7]. За сравнение – дори и в момента данните в системата на здравеопазването са затворени и недостъпни, а в някои случаи (например за изчисляване на реалните разходи на клиничните пътеки) тотално липсват. В съдебната система са налични свободно данни за броя на делата и съдиите[8], но не и данни от Системата за изчисляване на натовареността на съдиите, които да позволяват оценки на натовареността на съдиите на база на тежестта на делата.

Разбира се, подобна промяна на важни обществени отношения не минава без отпор. Най-значимата реакция срещу промяната на финансиращия модел в образованието е голямата учителска стачка от есента на 2007 г., инициирана от учителските синдикални организации. Въпреки че официалните искания на учителите са за увеличение на заплатите и по-голям дял от БВП за образование, причината за стачката всъщност се корени в страховете, че при финансиране на системата в условия на намаляващ брой ученици голям брой училища ще бъдат закрити, а част от учителите ще останат без работа.

Стачката на учителите продължава 42 дни, като в резултат от нея се постига споразумение, че парите няма да се изземват от сектора[9], а делегираните бюджети ще дадат възможност на училищата, които могат да си го позволят, да увеличат заплатите на учителите в по-голяма степен, отколкото, ако този въпрос се решава централно. Създават се и някои защитни механизми срещу безразборното закриване на училища, например системата от защитени училища, както и национални програми за развитие на образованието, които да подпомогнат разрешаването на специфични проблеми, възникнали покрай реформата[10]. В крайна сметка опасенията на учителите и синдикатите се оказват адекватни само за една година – между 2007 и 2008 г. близо 300 общообразователни училища са закрити или слети, а около 10% от учителите са освободени[11]. Статистиката показва, че през следващите години намаляването на броя на учителите се нормализира, като след 2015 г. броят им отново започва да расте. Очакваният „апокалипсис“ така и не се случва. Едва близо десет години по-късно заплатите на учителите започват да настигат изоставането си спрямо заплащането в други сектори[12], но диференциацията на заплащането на учителския труд е факт много по-рано.

Така наречената оптимизация на училищната мрежа е търсен ефект от реформата на финансирането, тъй като този процес е свързан не само с намаляване на броя на училищата изобщо, но и със съкращаване на малките нежизнеспособни училища. Консолидацията на броя на децата в една паралелка също е търсен ефект, който води до концентрация на финансов ресурс в рамките на училището и му осигурява по-големи възможности за развитие.

Нереалистично е да се очаква, че една реформа може да постигне всички търсени ефекти. Една от най-големите критики към промяната в образователния модел през годините досега е липсата на сериозно подобряване в образователните резултати. Качеството на образованието все още е сравнително ниско според измерванията, независимо как се осъществяват те. Финансирането на училищата само по себе си би могло да подпомогне по-доброто качество на образователната услуга косвено – например като стимулира конкуренцията за ученици между училища. На места обаче, където училището е само едно и/или е защитено, това не може да се случи. Поради тази причина  са необходими и специфични мерки за подобряване на качеството, които да разрешат конкретни проблеми и които да се базират на реална оценка на резултатите на училищата, сравнима в годините. Националните външни оценявания са подобна мярка, сега остава те да започнат да се използват и като индикатор за по-сериозна намеса там, където качеството куца и – евентуално – за адекватното им използване в модела на финансиране[13].

Друг липсващ ефект за момента е постепенното овластяване на учителите за свободно провеждане на образователния процес в клас[14]. Министерството на образованието и науката едва наскоро направи първата стъпка в тази посока[15], изменяйки Наредбата за общообразователната подготовка. Както вече сме писали обаче, все още предстои да се извърви дълъг път към завършен модел на свобода и автономия за учителите.

В заключение и без да сме изчерпили напълно темата, само ще отбележим, че колкото и трудно и невъзможно да изглежда отстрани, реформите могат да се случват и да имат добри резултати. Но трябва да започнат. Очакваме това да стане някой ден и в правосъдната и здравната системи.

–––––––––––––––––––––

[1] Например тук, тук и тук.

[2] Например първото участие на България в изследването ПИЗА 2000, резултатите от което са толкова отчайващи, че България отказва да участва в изследването през 2003 г. Следващото участие е в ПИЗА 2006, резултатите от което са подобни.

[3] Например точния брой ученици в училищата. Тепърва след 2007 г. ще се развиват информационните системи в образованието (Админ-М и др.).

[4] HD-DPL I и другите подобни проекти.

[5] https://www.minfin.bg/upload/2892/EDU report 20041.pdf

[6] Например тук. 

[7] Информационните системи в МОН и МФ позволяват осигуряването на финансиране, като данните за учениците се актуализират поне 2 пъти в годината. Едва през последните няколко години са достъпни множество данни на сайта на МОН, както и на портала за отворени данни на правителството.

[8] Например тук.

[9] Поради демографските очаквания за намаляване на броя на учениците и оттам – на финансирането.

[10] Такива са например транспортирането на ученици до най-близкото училище, подкрепа за училищния бюджет при изплащане на обезщетения за освободени учители, директни плащания за стимулиране на закриването на училища за общините, обучения на директорите и др.

[11] По данни на НСИ. Основната причина за такова масово намаляване в бройките за една година е резултат от натрупаните неефективности в системата и създадените стимули това да се случи. 

[12] https://www.infograf.bg/article/1540468520000

[13] Например като се използва модела на добавената стойност в образованието.

[14] Той е свързан и с подобряване на качеството на образованието.

[15] http://мон.бг/upload/20597/izm-nrdb5_30112015_obshtoobr-podgotovka.pdf