Публично-частните партньорства: Гръцкият опит може да помогне на България

Публично-частните партньорства (ПЧП) могат да осигурят необходимия капитал за развитие на инфраструктурата, но успехът им зависи не само от интереса на инвеститорите, а и от способността на държавата да създаде предвидима среда, да подготвя качествени проекти и да изпълнява поетите ангажименти. Опитът на Гърция, където този модел вече се използва за изграждане и поддръжка на училища, студентски общежития, напоителни системи и транспортна инфраструктура, показва, че той може да се прилага далеч отвъд традиционните големи концесии.

Това стана ясно по време на дискусията „Моделът на публично-частното партньорство: Път към приобщаващ растеж“, част от седмото издание на Софийския икономически форум (Sofia Economic Forum VII), организиран от Делфийския икономически форум (Delphi Economic Forum).

В разговора участваха представители на гръцкото правителство, Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР), Eurobank и концесионера на летище София – „СОФ Кънект“. Модераторът Боян Рашев, основател на Mind Your Future, постави въпроса за необходимостта от частен капитал за финансиране на инфраструктурни проекти, за които държавните средства не са достатъчни. Той отбеляза, че в България публично-частните партньорства все още се възприемат с известен скептицизъм въпреки значителните инвестиционни потребности на страната.

Как Гърция преодоля недоверието към ПЧП?

Гърция е преминала през сходен период на обществено недоверие към публично-частните партньорства. Никос Сергис, ръководител на звеното за ПЧП в гръцкото Министерство на националната икономика и финансите, разказа, че преди около 15 години държавата е била изправена пред сериозни трудности при обясняването на този модел пред гражданите, министерствата и публичните институции.

Една от основните причини е било разбирането, че участието на частен инвеститор неизбежно означава гражданите да плащат пряко за използването на съответната инфраструктура. В действителност значителна част от гръцките проекти са базирани на т.нар. плащания за наличност, при които държавата заплаща на частния партньор за осигуряването и поддържането на инфраструктурата според договорени показатели за качество и достъпност.

В Гърция, както и в България и други страни, сме много добри в проектирането и изграждането на инфраструктура, но не сме толкова добри в поддържането ѝ в продължение на много години“, посочи Сергис.

Именно необходимостта от дългосрочна поддръжка е една от причините страната да разшири приложението на този модел. Вместо държавата да възлага единствено строителството, частният партньор поема ангажимент и за експлоатацията и поддържането на съоръжението през определен период.

Сергис открои три основни предпоставки за развитието на ПЧП – стабилна нормативна рамка, качествена подготовка на проектите и договори, които гарантират ползи за публичния сектор.

Гръцкият закон за публично-частните партньорства е приет през 2005 г., като основните му принципи остават непроменени вече две десетилетия. През годините са правени отделни изменения за ускоряване на процедури и улесняване на разрешителните режими, но без промяна в същността на модела.

Дългосрочният капитал се ангажира за 25 – 30 години или дори повече. Той няма да дойде, ако няма стабилност на нормативната рамка“, подчерта Сергис.

По думите му, при разработването на законодателството Гърция е използвала британския опит, адаптирайки го към националните особености. Към момента страната има 33 подписани договора за ПЧП, чиито основни разпоредби до голяма степен са стандартизирани.

От студентски общежития до напоителни системи

Според Мария Цанидаки, ръководител на звеното за подготовка на гръцки ПЧП проекти към ЕБВР, сред основните причини за успеха на модела са централизираната експертиза, конкурентните процедури и участието на финансовите институции. Създаденият съвместно от гръцкото правителство и ЕБВР механизъм подпомага подготовката и структурирането на проектите, както и държавата при изпълнението на инвестиционната ѝ програма.

Цанидаки подчерта, че успешните партньорства трябва да се основават на договори, при които плащанията са обвързани с качеството на предоставяната услуга, а не единствено със завършването на строителството. Важен елемент е и разпределението на рисковете между държавата и частния сектор, така че проектите да бъдат финансово устойчиви.

Като конкретен пример Сергис даде проект за студентски общежития на остров Крит, договорът за който е подписан през 2025 г. Заради силно развития туризъм намирането на жилище на острова е трудно за много студенти. Изграждането на места за настаняване в университетските кампуси би улеснило достъпа до висше образование, особено за младите хора от по-малки населени места.

Друга област, в която Гърция развива публично-частните партньорства, са напоителните системи. Страната е започнала програма за модернизация на съществуващи и изграждане на нови напоителни мрежи, включително проекти, обхващащи язовирна инфраструктура. Първоначално са били разгледани осем предложения, като работата е била организирана при строги срокове, свързани и с използването на европейско финансиране.

Към момента четири договора за напоителна инфраструктура вече са в етап на строителство, а по думите на Сергис се очаква още един проект да премине към изпълнение. Той обясни, че решаваща роля за сравнително бързото придвижване на процедурите са имали предварително разработените стандартни документи и натрупаната експертиза на специализираното звено за ПЧП. В същото време подчерта необходимостта от финансова дисциплина, тъй като дългосрочните договори означават и бъдещи бюджетни плащания, които държавата трябва да планира внимателно.

Могат ли българските магистрали да се строят с частен капитал?

Възможностите за използване на публично-частни партньорства при изграждането на автомагистрали също бяха обсъдени по време на форума. Според Мария Цанидаки първата стъпка за България трябва да бъде изготвянето на цялостна програма за развитие на пътната инфраструктура, която да отчита транспортните потребности, прогнозния трафик и финансовата жизнеспособност на отделните проекти.

Тя обърна внимание, че не всяка автомагистрала може да генерира достатъчно приходи, за да привлече самостоятелно частно финансиране. Поради това страната трябва да прецени какъв ресурс може да осигури от европейските фондове и как той да бъде комбиниран с частни инвестиции.

Именно смесването на европейско и частно финансиране е сред механизмите, използвани от Гърция при развитието на транспортната ѝ инфраструктура. По този начин може да се намали финансовият риск за инвеститорите и да се реализират проекти, които трудно биха били осъществени само чрез бъдещите си приходи.

Спирос Венетсианос, ръководител на структурираното финансиране в Eurobank, също подчерта необходимостта от балансирани и стандартизирани договори. Той припомни, че преди около 25 години концесиите в Гърция са били възприемани като форма на приватизация, при която държавата губи контрол върху публичната инфраструктура. С реализирането на първите проекти обаче обществените нагласи постепенно са се променили.

По думите му, първоначално дори остров Крит е бил изключен от плановете за автомагистрални концесии заради силната съпротива срещу приватизацията. След като в останалата част на Гърция започват да се изграждат модерни магистрали, местните жители сами повдигат въпроса защо островът не разполага с подобна инфраструктура.

Според Венетсианос, развитието на концесионния модел е създало възможности и за местните строителни компании, които постепенно са започнали да развиват дейност не само в строителството, но и в дългосрочната експлоатация на инфраструктурни активи.

Той посочи, че заедно с проектите за публично-частни партньорства е било мобилизирано над 10 млрд. евро дългово финансиране. За банките особено важни са ясно разпределените рискове и предвидимите договорни условия. По думите му, не всички рискове могат да бъдат прехвърлени на частния сектор, а стандартизирането на договорите позволява финансовите институции да оценяват по-лесно отделните проекти.

Концесията на летище София като пример за привличане на инвестиции

От българска страна конкретен пример за използването на концесионния модел представи Хесус Кабайеро, главен изпълнителен директор на „СОФ Кънект“ – концесионерът на летище „Васил Левски“ – София.

Той определи концесионния договор като добре структуриран механизъм за защита на интересите на държавата, който същевременно позволява привличането на значителни частни инвестиции. Кабайеро подчерта, че летището остава собственост на българската държава, докато концесионерът поема ангажиментите за неговото управление, развитие и модернизация.

Според него, ползите от подобен модел не се изчерпват с направените инвестиции. Държавата получава приходи, без да е необходимо сама да финансира текущата експлоатация и големите инфраструктурни проекти. В същото време участието на международни инвеститори и финансови институции повишава видимостта на страната на капиталовите пазари.

Кабайеро припомни, че при старта на концесията е направено първоначално плащане от 338 млн. евро към държавата, а към 2026 г. инвестициите в развитието на летището вече надхвърлят 100 млн. евро. По представени от него оценки икономическият принос на концесията през първите три години достига около 1.3 млрд. евро, или приблизително 1.5% от БВП на България. Той свърза този ефект както с направените инвестиции, така и с подобряването на въздушната свързаност.

Особено внимание Кабайеро отдели на финансирането на бъдещото развитие на летището. По думите му при рефинансирането на проекта през 2025 г. са проведени разговори с близо 100 финансови институции, пред които компанията е представила инвестиционната си програма и възможностите за развитие на България като авиационен пазар. Процесът е продължил приблизително девет месеца, а заявеният интерес към финансиране е надхвърлил четири-пет пъти търсения ресурс.

Според Кабайеро, това е показател, че международните кредитори разглеждат България като пазар с потенциал за дългосрочни инвестиции. Той обаче посочи, че един от въпросите, поставяни от финансовите институции, е бил свързан с членството на страната в Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР).

Ръководителят на „СОФ Кънект“ обърна внимание, че чрез подобно финансиране страната получава достъп до капитал с дълъг хоризонт, необходим за изграждането и модернизацията на инфраструктура, която трябва да обслужва икономиката десетилетия напред.

Терминал 3 и конкурентното предимство на София

Развитието на летище София според Кабайеро има значение не само за пътниците, но и за позиционирането на България в регионалната авиационна конкуренция. Той посочи, че новият Терминал 3 е част от по-широка инвестиционна програма, която трябва да увеличи капацитета и да създаде условия за привличане на нови авиокомпании и дестинации. По думите му, инвестицията в терминала е около 250 млн. евро, а общият планиран ресурс за развитие на летището до 2035 г. и след това достига приблизително 450 млн. евро.

Целта е през 2030 – 2031 г. столичният аеропорт да има капацитет да обслужва до 20 млн. пътници годишно.

Кабайеро сравни перспективите пред София с тези на други летища в региона, включително в Румъния, които, според него, могат да се сблъскат с ограничения на капацитета. По думите му, това би дало възможност на българската столица да привлича допълнителен авиационен трафик, когато авиокомпаниите търсят свободна и ефективна наземна инфраструктура.

Той посочи, че спрямо 2019 г. летище София отчита ръст близо 25%, докато средното увеличение за европейските летища е около 5%, според представените от него данни.

Важен елемент от стратегията на концесионера е София да се развива като регионален авиационен център, а не единствено като летище за полети от и до България.

Кабайеро обясни, че проектирането на Терминал 3 е съобразено с потребностите на авиокомпаниите, за които наред с капацитета от значение са разходите и времето за наземно обслужване. Целта е новата инфраструктура да намали времето, което самолетите прекарват на земята, и да създаде по-конкурентни условия за превозвачите.

По думите му, концесионният модел позволява съчетаването на капиталови инвестиции с международен управленски опит и утвърдени практики, което може да осигури стратегическо предимство на страната.

Той припомни и че вече са започнали първите дейности, свързани с бъдещия терминал.

Както Economic.bg писа, на 23 октомври „Соф Кънект“ и „Главболгарстрой – Инфраструктурно строителство“ дадоха старт на предварителната инфраструктурна подготовка за Терминал 3. Инвестицията надхвърля 7 млн. евро и включва изграждане на нов транспортен център, промени в организацията на движението пред Терминал 2 и преместване и изграждане на подземни комуникации. Същинското строителство на терминалната сграда предстои.

Защо доверието в концесиите не е даденост

В заключителната част на дискусията Кабайеро постави акцент върху един от най-важните аспекти на публично-частните партньорства – необходимостта от поддържане на доверието между държавата, инвеститорите и финансовите институции.

Той даде примери от международните инвестиционни проекти на Meridiam, инвестиционния фонд, който стои зад концесионера на летище София. Сред тях посочи участието в развитието на летище „Ла Гуардия“ в Ню Йорк, пристанищни проекти на различни континенти и мащабна инсталация за обезсоляване на вода в Йордания.

Според Кабайеро, общото между тези проекти е, че публично-частното партньорство трябва да предлага конкретно решение на реална потребност – независимо дали става въпрос за транспортна свързаност, модерна инфраструктура или достъп до вода.

Той обаче предупреди, че доверието на инвеститорите не е нещо, което се печели веднъж завинаги. Кабайеро обясни, че привличането на капитал и подписването на концесионен договор са само началото на дългосрочен процес, в който и двете страни трябва да изпълняват своите ангажименти. Ако партньорството започне да се отклонява от договорените условия, финансовите институции реагират на възникналата несигурност.

По думите му, това има особено значение в настоящата международна среда, белязана от икономически и политически рискове. Капиталът е ограничен ресурс и инвеститорите търсят юрисдикции, в които могат да разчитат на стабилна правна рамка и защита на вложенията си.

Ръководителят на „СОФ Кънект“ подчерта, че дългосрочното партньорство изисква постоянни усилия и от държавата, и от частната компания. Спазването на договорите и уважаването на поетите задължения според него са основни условия за запазването на доверието, като инвеститорите следят внимателно и публичните послания на политическите представители.

Не всеки проект е подходящ за концесия

В рамките на дискусията беше засегнат и потенциалът за развитие на пристанищната инфраструктура чрез концесии. Спирос Венетсианос даде пример с гръцкото пристанище Пирея и участието на китайската COSCO в развитието на контейнерния терминал. По думите му, при подобни проекти е важно предварително да бъде установено какво е конкретното икономическо предимство на съответното пристанище и какво търсене може да обслужва то.

Той обясни, че не е достатъчно държавата просто да реши да развива определено пристанище. Необходимо е да бъдат оценени транспортните връзки, логистичният потенциал и мястото на обекта в по-широката инфраструктурна мрежа. Венетсианос посочи, че Европейският съюз също разглежда пристанищата, железопътните линии, автомагистралите и летищата като взаимосвързани елементи на транспортните коридори.