Скритите проблеми на бюджетния излишък
Излишъкът се дължи изцяло на разликата между приходите и разходите по европейските средства, докато националният бюджет бележи дефицит
~ 4 мин.
Калоян Стайков
От няколко години бюджетните данни приличат все повече на айсберг – на повърхността се четат множество добри новини, но те са съпътствани от редица подводни проблеми, които остават незабелязани. Така през 2016 г. консолидираният бюджет приключва годината с излишък от близо 1,5 млрд. лв., като превишение на приходите над разходите се наблюдава за първи път от 2008 г.
Още тук обаче се появява и първият невидим момент – излишъкът се дължи изцяло на разликата между приходите и разходите по европейските средства, докато националният бюджет бележи дефицит. Ако се извади пре- и съфинансирането по европейските програми от националния бюджет, то последният щеше да е на излишък. Аналогична е ситуацията и през 2015 г. Това за пореден път показва силното влияние, което европейските средства имат върху касовото бюджетно изпълнение не само на консолидирания бюджет, но и на националния. Освен това годишните данни за касовото изпълнение на бюджета сами по себе си не дават достатъчно информация за състоянието на публичните финанси.
Следващият проблем идва от отговора на въпроса как от натрупан излишък от около 3,5 млрд. лв. към ноември консолидираният бюджет приключва годината с излишък от едва около 1,5 млрд. лв. Отговорът, разбира се, се крие в разходите през декември, които са вторите най-високи като дял от годишните бюджетни разходи от 2008 г. През 2015 г. този дял е близо 15,4% на фона на ударно усвояване на европейски средства предвид края на предходния програмен период. През 2016 г. не само липсва такова ударно усвояване, но е и налице огромно неизпълнение на консолидираните разходи за цялата година. Въпреки това делът на бюджетните разходи през декември е над 15%.
Подобно бюджетно поведение изглежда се е превърнало в тенденция, тъй като през 2012-2013 г. делът на декемврийските бюджетни разходи от годишните разходи е около 11,7%, през 2014 достига 12,6%, а през 2015-2016 г. надхвърля 15%. През последните две години икономическата обстановка в страната е не просто спокойно, а и изненадва с по-висок от очаквания растеж. Това предполага и по-равномерна разходна политика през годината, а не ударно харчене в последния месец, което по традиция е свързано с непрозрачност, нарушаване на нормите за управление на бюджета и съмнения за злоупотреби. Допълнително утежняващо вината обстоятелство е, че тези разходи се правят от правителство в оставка.
Следващият проблем възниква от структурата на разходите, която в голяма степен се различава от първоначалната прогноза. Така например консолидираните разходи през 2016 г. са с близо 2,2 млрд. лв. по-ниски в сравнение с бюджетната прогноза, което се дължи изцяло на по-ниски капиталови разходи, които са с над 2,2 млрд. лв. по-малко от планираното. Причината е слабо усвояване на европейски средства, което само частично е компенсирано с по-високи капиталови разходи по националния бюджет. Годишните капиталови разходи по националния бюджет се движат между 1,5-1,7 млрд. лв. в периода 2011-2015 г., докато през 2016 г. те са над 2,9 млрд. лв. Това отново показва голямата зависимост на бюджета от европейско финансиране, за което вече споменахме.
В същото време, замаскирани зад големия спад на капиталовите разходи, други разходни пера растат. Така например разходите за заплати се увеличават с около 55 млн. лв. в сравнение с плана, а тези за субсидии набъбват с над 100 млн. лв. Най-голямо увеличение се наблюдава при социалните разходи – около 200 млн. лв. Ако се абстрахираме от огромното неизпълнение на капиталовите разходи, то спадът на консолидираните бюджетни разходи би бил едва около 5 млн. лв. С други думи ефектът от декларираната политика за бюджетна консолидация на правителството през 2016 г. е намалението на разходите с около 5 млн. лв. или 0,02% на фона на консолидирани разходи от над 31 млрд. лв.
На последно място трябва да се обърне внимание и на факта, че през 2016 г. станахме свидетели на няколко еднократни и непланирани ефекта, за които вече сме писали:
• рекордно високите публични разходи през декември 2015 г., споменати по-горе, които доведоха до рекордно високи приходи от ДДС през януари тази година;
• изплащането на стари задължения на НЕК в размер на 1,1 млрд. лв. през април, по които дружествата по веригата внесоха ДДС;
• възстановяване на европейски средства за вече приключили проекти и др.
Всичко това обрисува съвсем различна картина от тази, която ни се представя с лозунга за бюджетен излишък. Тя допълнително се влошава, като си спомним, че въпреки излишъка през 2016 г. за настоящата година се планира бюджетен дефицит от над 1,3 млрд. лв. Това означава, че воля за реформи липсва, независимо дали икономиката е в подем или спад и независимо от бюджетния баланс. Оправданията, че реформи не се правят по време на криза или че за реформите са необходими пари звучат кухо на фона на сравнително високия икономически растеж пред последните две години. Остава надеждата, че следващото правителство ще има различни възгледи, но дори и това да е така, ще му отнеме време, за да ги приложи, което вероятно означава поне още една година безвремие.
Още тук обаче се появява и първият невидим момент – излишъкът се дължи изцяло на разликата между приходите и разходите по европейските средства, докато националният бюджет бележи дефицит. Ако се извади пре- и съфинансирането по европейските програми от националния бюджет, то последният щеше да е на излишък. Аналогична е ситуацията и през 2015 г. Това за пореден път показва силното влияние, което европейските средства имат върху касовото бюджетно изпълнение не само на консолидирания бюджет, но и на националния. Освен това годишните данни за касовото изпълнение на бюджета сами по себе си не дават достатъчно информация за състоянието на публичните финанси.
Следващият проблем идва от отговора на въпроса как от натрупан излишък от около 3,5 млрд. лв. към ноември консолидираният бюджет приключва годината с излишък от едва около 1,5 млрд. лв. Отговорът, разбира се, се крие в разходите през декември, които са вторите най-високи като дял от годишните бюджетни разходи от 2008 г. През 2015 г. този дял е близо 15,4% на фона на ударно усвояване на европейски средства предвид края на предходния програмен период. През 2016 г. не само липсва такова ударно усвояване, но е и налице огромно неизпълнение на консолидираните разходи за цялата година. Въпреки това делът на бюджетните разходи през декември е над 15%.
Подобно бюджетно поведение изглежда се е превърнало в тенденция, тъй като през 2012-2013 г. делът на декемврийските бюджетни разходи от годишните разходи е около 11,7%, през 2014 достига 12,6%, а през 2015-2016 г. надхвърля 15%. През последните две години икономическата обстановка в страната е не просто спокойно, а и изненадва с по-висок от очаквания растеж. Това предполага и по-равномерна разходна политика през годината, а не ударно харчене в последния месец, което по традиция е свързано с непрозрачност, нарушаване на нормите за управление на бюджета и съмнения за злоупотреби. Допълнително утежняващо вината обстоятелство е, че тези разходи се правят от правителство в оставка.
Следващият проблем възниква от структурата на разходите, която в голяма степен се различава от първоначалната прогноза. Така например консолидираните разходи през 2016 г. са с близо 2,2 млрд. лв. по-ниски в сравнение с бюджетната прогноза, което се дължи изцяло на по-ниски капиталови разходи, които са с над 2,2 млрд. лв. по-малко от планираното. Причината е слабо усвояване на европейски средства, което само частично е компенсирано с по-високи капиталови разходи по националния бюджет. Годишните капиталови разходи по националния бюджет се движат между 1,5-1,7 млрд. лв. в периода 2011-2015 г., докато през 2016 г. те са над 2,9 млрд. лв. Това отново показва голямата зависимост на бюджета от европейско финансиране, за което вече споменахме.
В същото време, замаскирани зад големия спад на капиталовите разходи, други разходни пера растат. Така например разходите за заплати се увеличават с около 55 млн. лв. в сравнение с плана, а тези за субсидии набъбват с над 100 млн. лв. Най-голямо увеличение се наблюдава при социалните разходи – около 200 млн. лв. Ако се абстрахираме от огромното неизпълнение на капиталовите разходи, то спадът на консолидираните бюджетни разходи би бил едва около 5 млн. лв. С други думи ефектът от декларираната политика за бюджетна консолидация на правителството през 2016 г. е намалението на разходите с около 5 млн. лв. или 0,02% на фона на консолидирани разходи от над 31 млрд. лв.
На последно място трябва да се обърне внимание и на факта, че през 2016 г. станахме свидетели на няколко еднократни и непланирани ефекта, за които вече сме писали:
• рекордно високите публични разходи през декември 2015 г., споменати по-горе, които доведоха до рекордно високи приходи от ДДС през януари тази година;
• изплащането на стари задължения на НЕК в размер на 1,1 млрд. лв. през април, по които дружествата по веригата внесоха ДДС;
• възстановяване на европейски средства за вече приключили проекти и др.
Всичко това обрисува съвсем различна картина от тази, която ни се представя с лозунга за бюджетен излишък. Тя допълнително се влошава, като си спомним, че въпреки излишъка през 2016 г. за настоящата година се планира бюджетен дефицит от над 1,3 млрд. лв. Това означава, че воля за реформи липсва, независимо дали икономиката е в подем или спад и независимо от бюджетния баланс. Оправданията, че реформи не се правят по време на криза или че за реформите са необходими пари звучат кухо на фона на сравнително високия икономически растеж пред последните две години. Остава надеждата, че следващото правителство ще има различни възгледи, но дори и това да е така, ще му отнеме време, за да ги приложи, което вероятно означава поне още една година безвремие.
